成都合法的

为什么合法的土地转让权很重要——成都改革实验的启示(下)周其仁北京大学国家发展研究院院长四、成都改革的经验(一)成都改革的"四步走"所以下面我就简要介绍一下我们在成都实验区看到的一些情况,这项工作是我们北大和很多老师一起做的.
成都的做法主要分成这门几段.
第一段是西部大开发,要扩大城市化,要搞工业、进大项目,工业项目、投资往那里移动.
怎么避免东部的弊端2003年成都就提出"三个集中",即工业项目向工业区集中;农民向中心村、集镇城市集中;耕地向种田能手集中.
这三个集中不是成都的发明,而是江浙发明的.
"三个集中"的目地,就是实现空间资源的优化配置.
他们组织来看来以后觉得,四川、成都后起,要抓住这个东西,空间资源不要布错.
这是03的年的做法.

可是回来要做要找到路线啊,你怎么集中啊可是你怎么集中,新房子谁盖,老房子拆了怎么办,投资谁来投补偿谁来做2004年到2007年,在当时城市化矛盾加重的情况下,他们就逼出了国土部的一个政策叫"挂钩",就是城乡建设用地增减挂钩,比如说农村建设用地收缩一亩必须和城市的建设用地扩大一亩挂钩.
成都就利用这个政策,给三个集中筹资,来组织实施三个集中的项目.
这是第二个阶段.

第三阶段就更有意思了.
从2008年以后,"三个集中"是讲资源配置,那么到底是谁集中谁过去是干部集中农民,于是发生了所谓的"被上楼".
成都发现了这个问题,于是开始讲权利的设计.
2008年1月他们出台一号文件,起动农村产权改革,首先最重要的工作是确权.
先把已有的资源边界划清楚,给他一个法律表达,谁家的房,谁家的地,房子多大,宅基地多大,院盘多大,先把权利划清楚,然后主体才能出来.
这项工作原以为一年就能完成,最后搞了三年.
2010年以来,在确权的基础上,推动市场化流转,搭建起了农村集体土地交易的平台.
2010年以来,在确权流转的基础上,推动城乡要素全面的对流.
推动土地市场化流转的全面进行.
大概成都分这么四部.
我们有些调查报告,有兴趣都可以去看一看,无非是对情况做一些梳理,提供给大家做参考.

(二)城乡建设用地增减挂钩政策我首先介绍一下什么是"挂钩"政策.
这是在城市化加速,城乡扩张大量占用耕地的背景下发生.
否则各个省长就跑到中央要地.
因为土地就是投资,投资就是GDP,就是增长,就是财政,省长、书记都跑到北京要地.
但是同时这里还有一个18亿亩耕地"红线"不能动,还要严格土地的节约利用.
最后国土部就出台了一个办法.
你收缩多少集体的建设用地,我就让你城市建设增加多少,两者必须挂钩.
对于这个政策,我们总的评价是正面的,因为它是被现实矛盾逼出来的.

但是这个政策有什么问题呢,这个政策存在的主要问题,就是主体不清楚.
主体是谁,由谁来挂钩,谁跟谁挂,用什么形式;要不要讲价钱,到哪里讲价钱.
过去没有实践经验,只知道资源重新配置存在问题要解决,用什么社会形式、权利形式去解决它,它没有找到.
一到城市化的土地就是政府主导,所以开始就是由政府主导启动,政府跟农民谈,我借钱给你,你把去建设一个新村庄.
具体的操作我将演示给大家看.

我讲个案例.
比如说这是老村庄,山上有好多农户,占了50亩耕地.
城里的另一块是建设用地,两者怎么挂钩政府通过规划找到一个新建区,建一个新村,然后一步一步做工作.
农民的老房子怎么作价,新房怎么作价,家家都同意了,就把老房拆了,土地复垦变成耕地,农民搬到新房子去,剩下的不同意就留着.
这样一来,原来的50亩复垦了48亩.
这时的资源配置就出现了一个很有意思的变化,通俗讲叫"星星对月亮",原来农户住得分散像是星星,新建起来的地方比较集中像是月亮,新月亮的面积小于老星星的面积,土地就节约出来了.

用这个例子再来看.
原来老房子占地50亩复垦了48亩,新村是20亩,等于净节余土地28亩.
这28亩原来盖房子的,现在都变成耕地了.
你就问这28亩落哪比较合算成都市中心商业圈最贵,一亩土地50年使用权拍出2000万元人民币,而近郊圈是200万元一亩,远郊圈是20万元一亩,可能实际情况比这个差距还要大.
有些地价可以从10万元一亩直到上亿元一亩.
你那块地落到哪合算很容易算出来这个帐.
如果把建设用地落到中心的高价区,落到原来高价区的耕地上,把那块耕地置换到低价区来,双方都很好啊.

你只要里头的这个,空间位置资源配置,这是一门新的学问,农业文明时代没有这种事情,就是城市化以后才有的.
建设用地是权利,土地不能移,但权利可以交易,一交易土地就可以移了.
怎么移第一步,城市最外面那个圈,20万元一亩,你腾出一亩建设用地,复垦成农地就增加了耕地.
然后把盖房子的权利交易到市中心区,谁买下这个权利,谁就可以在市中心按规划搞建设.
他用市中心这块地变成建设用地带来的增值差价支付所有搬迁费用,再给当地的农民一些补偿.
等于是把低价区的建设用地移到了高价区,然后把高价区的耕地移到低价区来,差价支付所有搬迁费用和交易成本,这就是增减挂钩.

成都利用这个政策,以国土交易中心为平台,它当中间人,在城乡之间,我先借钱给你,你腾出地来,把土地指标给我,我用指标跟高价地去换钱,然后把这个钱给你农村建设用地,一批一批的搞.
当地的支部书记送给我们的名片,背后就写我有5000多亩土地.
这5000亩土地就是村里两百户人家搬到新区以后,老房子一拆腾出来的新增土地.
工程队进去把它变成平地,然后搞农田设施,施上肥料,两年以后就是好耕地了.
这里原来盖房子的权利就飞出来了,飞到城里就可以卖钱,跟谁卖,跟国土系统.
因为国土系统知道市中心的房价,知道有多少人等着要市中心的高价地区的房子、土地指标.
你要指标,我就拍卖,在当时的情况下一亩地就是12万到15万.
地还是农民的,变成耕地还是农民的,开始农民听不懂这个事情,地还在我这里你怎么给我钱.
就是原来盖房子的权利卖出钱来.
怎么可以卖出钱,其实就是城市扩大,需要建设用地这个指标.

(三)成都农村产权改革这个事情从资源配置是非常妙的.
它唯一的问题是主体不清楚,权利不清楚.
农民被上楼,权利缺失,我们觉得成都最厉害就是这个地方实行了地方统筹,用增减挂钩政策,加快推动"三个集中"的地方动作,这个动作就是农村产权改革.
这个主意最早谁出的呢是当地有一个干部,一直在农村工作,后来突然把他调到成都市去当房管局局长,当了八年他就开窍了.
他说原来城里人有一处房,或者有一块地,都有一个产权证,这个产权证就能帮助他转手自己的房地产,资产在转手当中才能增值.
农民也有房有地,为什么城里人的房子可以买卖,可以转手,农民的房子就不能转手呢所谓城乡统筹,首先权利要平等.
城乡差别很大,农村的房子能有谁要后来发现经过增减挂钩它们之间是可以转来转去的,于是他就提出了建议.
房子飞出去变成那里的钱.
谁同意才行,价格怎么定.

成都市委听了这个意见以后,就发生了后来的产权改革.
以确权颁证作为起手,这个事情的实际推进难度非常大.
建国60多年,我们农民虽然有土地,但是对自己的使用权或者是所有权并不很清楚.
成都干的"确权"这个事情,是一个非常困难的事情.
到底这个地东到哪西到哪,这个房子东到哪西到哪,他们之间的使用权或者是所有权都不清楚.
农民就靠不流动来维护产权边界.
拉丁美洲一个经济学家讲到,拉美很多农民和农民之间的边界谁在定,就是狗在定.
你走过这一家,如果另外一只狗叫了,你就是到了另外一个家.
没有法律表达的边界就不能抽象,一流动,财产就不能转,如果你离开了,你们家的房地产又不能跟着流动,别人占了也就白占了.
不能有一个表达,容易达成流转的协定.
成都最后就干了这个事情.

这是非常困难的事情.
一块地东家说是他的,西家也说是他的,你说是谁的这就涉及到历史,涉及到记忆,涉及到村庄的记忆.
最后发现解决这种矛盾只有一个办法,把历年当过队长、当过支书的全部请来,在村里组织一个"长老会",当然正规的名字不叫长老会,叫村庄议事会.
然后各家先自报,你有多少地,这块地东到哪西到哪,如果大家没有疑义、没有纠纷就通过了.
如果有纠纷,就由村里的长老们就来议,土改的时候是怎么回事社教的时候怎么回事合作社的时候是怎么回事最后由村议事会裁定.
裁定以后没有意见公示,公示完了报县人民政府,县人民政府法定公示后,再没有意见,就颁权发证,一家一户那么做.
然后还有一个操作的流程.

说来真是很巧,推广村庄议事会的现场会定在哪一天呢,就是五一二,就地震哪一天,所有干部都等在那儿,等着推广长老会经验.
地震一个月以后继续开这个会,推广这个还权赋能,鉴定产权,确权颁证.

你看这是他们的产权证,由县以上人民政府颁布的产权证,跟城里的房产证、土地使用权证一模一样.
我们看到,里头还规定使用年限长期不变.
这是三中全会就定下来的,农村土地使用权长期不变.
中国农民对权利的意识很清楚.
我们调查的时候问,什么叫"长期不变",村支部书记回答非常的精彩:"你们不变,我们就不变".

然后划定实测总面积,第二次国家土地调查的方案是调到土地所有权边界,成都追加地方预算,从生产队一直落实到每家每户每一块,森林、耕地、宅基地、院坝田、房屋都测清楚.
500万农民,1100万户籍人口,1.
2万平方公里,20个区市县.
从2008年1月份一直做到2010年才完成确权颁证.
现在大概发了166万本集体土地使用权证.
还有农村土地经营权证180万本.

这个事情我们北大老师在调查中都给予高度评价.
因为你让社会有秩序,权利有法律的表达,老百姓可以根据法律表达,保护自己的财产,不需要靠少数官员替他保护财产,实在保护不了才诉诸到法律和政府.
这个更为有效的保护体系.
更重要的是清楚的产权界定以后便于流转.
现在人口进城了,怎么说明是你的必须有一整套相应的权利体系和产权服务体系跟上去,要有这些都是需要有很大投入的,不是用嘴说说就能实现的.
几十年来我们闹来闹去,就没有普遍完成这个任务,然而成都完成了.

(四)土地流转与震后联建政策完成以后就可以进行下一步的工作.
"确权"是基础,流转就可以提上日程了.
地震当中推行确权,灾后重建就用上了土地流转.
这也是地方政策,联建.
让宅基地向当地信用社抵押六万块.
政府组织担保公司,借六万,拿到补贴两万,然后盖房子.
还不够,城乡挂钩这个政策用到联建当中去,让城里的人对农村有疗养、有养老、有景观、有旅游、有乡村度假资源的土地城乡可以联建,城里出钱,农民出地,市里就管了一件事情,外来投资一定要把灾民的房子先修好,再修你的度假房.
结果大量的资金就涌进去了.

再举一个例子.
成都青城山一带,过去城里很多老人家一到夏天就在那里晒太阳,很多人说能不能在这儿按我们的想法盖一个房子,过去的政策那是不允许的.
地震之后,中央要求两年内所有的灾民要住进去永久性的房屋,不能住板房.
虽然中央整个灾后重建投入也很大,但是远远不够.
于是他们最早启动,当地的农民让出来的土地和外来投资户的土地折算出来,变成一亩地164万元,就是40年的使用权.
两个人都拿到土地证,但这个两个证不一样,本地农民是永久使用宅基地证,而外地人就是40年的使用权,这样一来,震后农民的新房子就建起来了.

我们再来看茶坪村,震后联建他们引进了一个亿的资金,有一对一联建的,有多对一的联建,公司可以参加,央企都可以进入的,把很多现在元素引入进去了,经过规划和建设,这里发生了巨大的变化.
这是我们在当地拍的照片.
这是一个非常美好的乡村度假地,可以创造新的收入流.
如果没有土地政策的改变,这一切是不可想象的.
我们几万亿要投到村一级,这还早啊.

(五)搭建集体土地交易平台然后再搭建交易平台,08年以后.
国有土地有一个交易平台,那农民的土地有没有交易平台呢成都、重庆分别搭了两个交易平台.
叫土交所,既可以交易指标也可以交易实际资产,包括林权、山地、宅基地、建设用地、和耕地.
有了市场,就可以拍卖.
国有土地一拍卖就可以抵押,集体土地拍下了,成都市金融机构接受抵押,四大国有银行不能接受抵押,权能上有差别,价格上就反映出来了.
换来的钱就可以进行农村建设.
在这个基础上,开始更新一代的挂钩和重建,农民自主的,不是政府夹在中间.
不是政府把指标拿走,农民自己可以出来.

金陵二村地震以后,90%的房子都垮了.
怎么建这个队长叫杨通秉,他闯荡过,做过生意,也有点见识,他对政策比较了解,知道"挂钩"、联建这一套.
他召开村民大会取得同意,按照节约用地换重建资金的办法进行村庄重建.
最后一共整理了150亩建设用地,建新村用了40亩,节约出来了110亩,计划其中76亩去换指标,每亩15万元作为建新村的投资.
还有一块地,相对独立,这个村以合作社的名义,把它作为实体资产,拿到都江堰的成都市交易平台交易.
最后市里有一个搞羊毛产业的企业家看中了这块土地,经过多少轮的竞标,最后是每亩44.
2万元成交,买到40年的使用权.
其中还有一个条款是要保护好这里的环境,不能随便砍这里的树,然后你再发展乡村旅游和羊毛.

这就是新的村庄,08年地震,09年1月策划的方案,09年年底新村建立,这是新村的照片,这是我们的调查小组.
所以这个案例,把增减挂钩、联建、集体建设用地入市全都融合进去了,为我们探出了一个路.
国家为什么一定要征地,农民的地为什么一定要变成国有土地,农民的地也可以把使用权拿出来给市场用,政府只要提供交易平台就可以了.
这是一个横拍的照片.
我们在成都收集的所有交易案例,不同的转让方式,不同的兑价,不同的交易方式,形形色色,都是在我刚才介绍的地方政策改革和实验框架底下发生的.

五、成都改革实验的启示最后我简单讲讲所谓成都的启示,它探出了一条什么新路首先,就跟我们以前搞粮食统购统销一样,你还不能贸然废除,废了你粮食怎么供应政府低价拿农民的粮食来维持工业化和经济的命脉,但是这个打击了农民生产积极性,成都改革经验与其有异曲同工之妙.
征地制度不能一天就废掉,但是你不要那么刚性,而是可以增加它的弹性.
过去我们做了规划就一定要拿地,现在我们可以用增减挂钩来讲价钱的,而不是强要强拆.
农民整理出来的土地有一个成本,整理出来指标有一个卖价,大家一起看合算不合算,一起来搞这个事情,这就大大缓解了城市当中很多的问题.
征地还是硬性的,但是征地增加了可选项,增加自愿项是一个改革的办法.

第二办法,在这一轨以外再发展另外一轨.
除了国家征农民的土地,应该在规划和符合某些框架的条件下,允许农民的地可以拿来交易,既可以指标交易,也可以实地资产交易.
你发育一个集体土地进入市场的第二轨道,然后收缩另一条轨道,让征地逐渐减少,让交易的比例逐渐提高,最后条件成熟了再实现并轨,实行城乡统一的新的土地制度.
就是十七届三中全会原则上提到的,将来征地制度应该收缩到公益性用地,非公益性用地、城市发展所需要的大量市场用地、商业用地,应该通过城乡交易的办法解决,政府只负责维持交易准则,维护交易秩序.
政府如果作为一方,非把农民的地低价买来转成国有地,然后政府再去卖买高价,你又当裁判又踢球,这里就会有大量的利益冲突.
这个路数从成都看大体是看得清楚的.

第二条,从资源配置来看,它可以实现密度的提高.
因为整个操作不会侵占耕地,只是发生位置移动.
当然要求有效的行政.
因为这块复垦达到耕地的指标,都要经过验收,相应的就是改革透明化、公开化,社会监督都要跟上去.
可以让城市在发展的同时,让城市的密集、节约、密度在发挥作用的时候,不侵占我们粮食的生产基础.
成都非常了不起的地方,就是为了防止中间发生问题,用四个财力专门建立耕地保护基金.
要把耕地保护好,每亩地每年400块钱,这钱不分给个人,直接打到你的养老账户上,这样就建起了村里社保养老,一年整个财政拿出小30亿干这件事情.
再加上挂钩操作、纪律检查和媒体监督,保证你新增的用地,包括宅基地倒来倒去不能出现名堂.
那么我们看到它可以做到什么呢农地的总量不减少,质量不下降,但是通过重新配置,土地的位置资源实现了城乡统筹.

第三点,我们感触非常深的,就是在法制的框架下,还给农民土地转用的权利,可以增加农民的财产性收入,我们党的决议里也写了要增加中国农民的财产性收入.
城市人民的财产性收入的比例,比农村居民的财产比例高很多,这就是城乡一个很大的差别.
而农村并不是没有财产,是由于我们过去那套体制,农民就是有财产也无法获得收入.
你把这个扣解开了,中国的农民除了生产农产品,除了用劳力资产打工,他还可以获得城市化进程当中土地权益,这会大大增加我们内需的厚度.

最后,成都的做法,从2007年到现在,是相对比较完整的一套做法.
从"三个集中"开始,然后"确权"奠定了基础,再搭建交易平台,你就可以按照价格来支配空间资源.
应该让城市化和新农村建设并力而且是互相的,否则新农村建设钱是哪来的.
我们在那儿看到有些农村建的非常漂亮.
我个人开始担心,修了这么漂亮的房子,农民还想走吗会不会闲置了一块可能投资更高的资产后来我发现,城乡对流可以解决这个问题.
现在老龄化问题到来了,城里的老人家不一定要住在城里,成都有很多自发的行为已经出现了,他们把城市的房子给孩子住,让老人家住到农村空气新鲜的地方,住到生活成本相对低的地方去.
所以现在农村修了很多的房子,农村的年轻人还是可以进城,因为城里的人可以到这里来住了,这样的话,城乡整个的配置可能更加的合理.

现在我们的看法是,局部的实验取得了有效的信息,现在全国能不能汲取这个经验,把它上升到全国的经验,上升到全国立法和政策的依据.
你还要兼顾更一般性的东西,因为成都有一些东西是特殊的,比如说抗震救灾,联建政策.
但是它这里头的准则,对我们解决城市化加速时期土地问题是有启发意义的.
我想我就讲这么多,介绍这个情况.