《东莞市无线通信基站建设管理暂行办法》起草说明

一直以来,我市通信基础设施建设扎实,基站数量与用户数量均居全省乃至全国前列.
截止2012年底,全市建成通信基站2.
8万座,位居全省第三;全市移动通信用户约1800万户,仅次于北京、上海、广州、深圳,排全国第五,在地级城市中排第一.
移动通信网络规模不断扩大,服务能力大幅度提升,因通信业务需求的持续快速增长,我市基站建设呈飙升状态.

随着信息化程度的提高,人们对信息覆盖的要求越来越高,"随时随地随需"将成为公众对信息网络服务提出的普遍要求.
信息基础设施建设完善与否,决定了信息产业发展的空间与承载力,没有信息基础设施建设,就没有信息化.

为有效规范公众移动通信基站规划建设管理行为,引导移动通信基站设置的合理化和美观化,促进我市无线电通信事业和谐发展,保障公共利益,确保省市关于无线网络覆盖率等各项规划指标的顺利完成,在4G移动通信网络大规模建设即将全面启动的前夕,根据有关法律法规,结合我市实际,简化审批流程制定本办法.

一、起草背景市主要领导高度重视,人大常委会密切关注为加强无线通信基础设施建设,我局成立专题调研组,先后赴东莞移动、电信、联通三大通信运营商,市城管局、规划局、环保局、卫生局、住建局等部门,茶山、凤岗、长安等部分镇街,以及深圳、江门、佛山、南海等市(区)进行了广泛和深入的调研,形成了《东莞市无线通信基站建设专题调研报告》,并在广泛征求镇街(园区)和有关单位意见的基础上进行了修改和完善,于2013年4月上报市政府,并引起市委市政府的高度重视.

市委书记徐建华批示:请市政府抓紧研究,尽快出台管理办法.
市长袁宝成批示:通信基站属重要基础设施,应进一步加大工作力度,尽量超前建设.
根据市主要领导的批示,我局随后起草了《东莞市无线通信基站建设管理暂行办法》,系统地阐述了"明确责任、规划先行;并联审批、事后监管;美化外观、共建共享;稳定旧站、善建新站;安全环保、依法保护"的基站管理思路.

与此同时,近几年通信基站屡屡被逼关闭、拆迁、停滞建设的情况也得到市人大常委会的重视,市人大常委会通过座谈调查等方式,发布了《关于驻莞移动通信公司部分基站被逼关闭、拆迁或停滞建设问题的情况调查》.
为回应人大的关注,我局认真研究了报告所提的问题及建议,补充融合进《东莞市无线通信基站建设管理暂行办法》中,最终形成此终稿.

(二)未来用户需求要求基站数量成倍增加,基站建设需遵循集约化及景观化原则随着通信技术的更新换代,基站分布将更加密集.
以中国移动为例,目前主城区基站间距约500米,而发展中的TD-SCDMA网络要求站点密度更大,2013年的六期工程建成后,主城区站距可达到300米左右.
与此同时,预计随着国家电信4G牌照的发放,通信基站建设将迎来又一高峰,以中国电信为例,该公司基站数量将从现今3000余个迅猛增长到6000-8000余个.
为把握4G通信基站建设的先机,基站选址压力也将随之陡增,基站数量将达到目前的2至3倍.

越来越多的移动通信基站将占据更多的城市区域,拥挤林立的天线铁塔有碍城市景观,而且随着城市的发展和环保意识的增强,在城区部署基站的难度与日俱增.
基站设置应当符合城市发展总体规划和基站站址专项规划,鼓励和支持运营商通过平等协商合理共享基站站址资源,并对交通主干道和城市中心区的基站做好景观美化.

(三)基站建设缺乏统筹,设置程序有待完善现有条件下,运营商建设基站一般是自行与业主协商选址,前往市经信局办理相关无线电台执照,并由省环保厅统一验收.
但长期以来,运营商基于业绩压力,要求成批快速布站,一般采取边建边报的方式以提高效率完成建站任务.
从这一点也可看出,即基站建设有其自身的规律,现时的基站建设报批程序已不能满足基站建设的要求.

我市没有出台基站设置管理的规范性文件,明确基站建设的牵头单位,基站设置审批的程序、相关部门的职责等,各职能部门间也没有固定形式的协调机制,导致同时存在无人管理及多头管理现象.
因基站建设涉及管线、机房、天面、电力等外围配套设施,所以急需借鉴正在我市推行的商事监管制度改革的一些做法,转变思路,在简化手续、缩短时间的前提下精简基站建设的审批程序,加强基站建成后的验收和监管,形成一种"单部门牵头,多部门协同配合"的工作机制,及时协调规划、环保、城管、国土、建设、镇街的公共事业管理中心、信访中心等政府部门,适应公众移动通信高速发展的客观现实,推动基站建设合法合规进行.

(四)基站建设选址困难,群众因对电磁辐射误解造成基站逼迁在城市住宅小区,目前新建楼宇在方案设计审批时已预留配电房、消防蓄水池等空间作为标配附属配套设施,但尚无相关建筑行业规范规定写字楼及住宅小区配备相应的通信机房,因此,运营商在后期建设通信基站(含传输机房)时,小区业主则以改变建筑物使用用途为理由,要求运营商提供合法报建文件,最终往往因为没有相关明确指引使得建站计划流产,使问题得不到有效的解决.

而在镇街乡村,群众对通信基站的电磁辐射普遍存在非理性恐惧心理,甚至设备还没进场或没通电就已经开始抱怨"电磁辐射影响睡眠"了,并且把其他大病小痛全部责怪到基站电磁辐射因素中,导致基站建设选址困难.
基层村委会对基站选址先是采取默认态度,遇到群众反对则力劝运营商迁站.
对于已投入运行的基站,运营商一般请求村委会另外提供合适地址建新站(如菜市场、村医疗站等公共建筑物或公共用地),待新站建好后再关闭旧站.
村委会出于维稳考虑(尤其在"十八大"召开前夕更为明显),往往要求运营商"先拆再说",而选址另建新站的事宜则不了了之.

尽管科学实证通信基站对人体健康没有任何影响,实际检测值也远比通话中的手机还低.
但电磁辐射投诉已渐渐成为影响通信基站建设的重要阻碍力量.
东莞移动公司2012年被群众或有关部门反对的选址占选址任务的32.
7%,联通公司则占50%,"阳光热线"上关于电磁辐射的投诉占我局总投诉量的70%以上.
同时,群众剪断光缆破坏电信设施的事件屡见不鲜,集体上访而导致基站被迫拆除或迁建的事件时有发生.
东莞移动公司2012年被逼拆除的在网运行基站达到49个,某些镇区如道滘镇、麻涌镇、洪梅镇等水乡片区因群众压力导致拆迁的基站数目比新建的还多,"骨牌效应"下导致基站数目逐年减少,部分区域无法接通移动电话,严重制约当地经济发展.

二、政策依据《广东省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提到:要加强各类信息网络的统筹规划、建设和管理,强化网络与信息安全保障,探索有效的共建共享机制.
《珠江三角洲基础设施建设一体化规划(2009-2020年)》指出,按照统一规划、集约建设、资源共享、规范管理的原则,加强珠三角各类信息网络统筹规划、建设和管理,推进城际网络的高速互联和城市网络的光纤覆盖;配合区域内城市枢纽型、功能性、网络化基础设施体系建设进程,加快编制区域及各地信息基础设施专项规划并加强相互衔接.

《东莞市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》也指出:实施"光网城市"、"数字东莞"、"无线城市"工程,推进信息网络体系的构建;统筹信息网络规划和管理,建设与社会个性化需求相适应的网络基础设施;大力推进3G移动通信、数字高清电视和通信管网建设,加快无线宽带城市建设和镇(街)宽带网络建设.

《广东省无线电管理条例》第二十一条明确规定地级以上市无线电主管部门应当会同同级人民政府有关主管部门根据无线电事业发展规划、无线电频谱资源规划编制无线电站址资源规划.
无线电站址资源规划应当符合城乡规划、土地利用总体规划和环境保护规划.

《关于加强我市无线电管理工作的若干意见》(东府办〔2011〕67号)明确规定各镇街(园区)应加强本辖区无线电管理,将无线电管理职能统一归口至经贸部门,并明确无线电管理的分管领导,安排专职或兼职人员负责本辖区的无线电管理工作.
各镇街(园区)无线电管理工作的主要职责是负责受理辖区内与无线电台站管理(设置、续用、变更及报停)有关的申请和对部分申请进行审批,实施与无线电台站管理有关的部分行政收费,受理无线电频率使用的申请,对辖区内无线电发射设备生产企业进行核查备案、协同处理无线电投诉,查处辖区内的无线电管理的部分违法行为,宣传无线电管理的政策法规以及完成市无线电主管部门交办的其他事项.

三、主要要点明确基站管理牵头部门市经济和信息化局是本市基站管理的主管部门,牵头制定全市基站站址规划,对民用无线电频率资源进行分配及管理,核发无线电台(站)执照,并负责本市基站的管理和监督工作.
规划、国土、城管、住建、环保、卫生、公安、供电、交通运输、公路管理等部门应当按照各自职责协助做好基站管理工作.
各镇街政府(园区管委会)依照本管理办法结合各自实际,相应负责辖区内基站规划、选址及管理工作,运营商要配合镇街政府(园区管委会)做好基站规划、选址和管理工作.
(二)把移动通信基站建设纳入市政规划市规划部门要支持基站建设,明确通信基站是城市基础设施的的一部分,把通信基站站址、通信管网建设上升到与水、电、气等市政配套设施共同规划的高度,结合我市城市发展,制定全市协调统一的公众移动通信基站专项规划,并纳入市规划局地下管线管理信息系统,使公众移动通信设施与市政公用设施建设统一规划、同步建设,与城市布局和景观协调发展.

为避免重复建设及人为随意破坏,并为今后发展预留空间,从根本上化解基站投诉问题,市经济和信息化局会同规划部门根据城市总体规划及相关规划要求,编制基站站址专项规划,报市规划委员会审批后发布.

(三)规范移动通信基站设置程序市经信局负责民用无线电频率资源的分配及管理,并核发无线电台(站)执照或使用证书.
根据2011年施行的《广东省无线电管理条例》"无线电站址资源规划应当符合城乡规划、土地利用总体规划和环境保护规划",其中站址规划、土地利用规划、环境保护规划牵涉到规划及环保部门的前置审批.

现有格局下,通信基站审批缺乏各部门的有效参与,做相关解释工作时,群众也往往不给予理解支持.
建议参照江门市的做法并结合我市实际,规范移动通信基站设置程序,形成各部门分工负责的良好局面:1、运营商依据基站站址专项规划等确定初步选址后,将基站选址方案及基站景观化方案交由镇街(园区)经信部门进行审批.
2、对于在非公共用地或非公共建筑楼顶设置基站的,镇街(园区)经信部门综合考虑基站选址方案、基站景观化方案及站址租赁协议后,出具基站选址批复.
3、对于在城市绿地、市政广场、城市道路、公路、轨道交通等公共用地或公共建筑物楼顶设置基站的,镇街(园区)经信部门征求城市管理、交通运输、公路管理或其他选址所在地的管理部门或产权部门等单位意见后,出具基站选址批复.

4、运营商携申请材料及以上各部门批复文件向市经济和信息化局申请办理无线电台站使用手续,发放《无线电台执照》后方可正式使用.
5、运营商应按有关要求向环保部门申请基站建设项目环评和环评竣工验收.
(四)移动通信基站建设原则基站建设管理遵循明确责任、规划先行;并联审批、事后监管;美化天线、共建共享;稳定旧站、善建新站;安全环保、依法保护的原则,在尽可能保留现有基站数量的前提下,指导运营商以集约化、景观化建设为原则建设新基站,并制定出移动通信基站升级改造的演进方案,并按计划分步实施.

1.
稳定现有基站按照"老站老办法,新站新办法"的原则,对于市政府《东莞市无线移动通信基站建设管理暂行办法》出台之前建成的基站,若取得市经信局发放的无线电台执照,则视作合法基站,原则上予以保留.
对于《暂行办法》出台之后建成的基站,必须严格按照规范程序办理规划、环保、站址确认等手续.

2.
科学规划新建基站一是集约化建站.
鼓励和支持运营商在满足基站建设的的技术要求的前提下,通过平等协商达成相关的协议,采用共用站址、机房、铁塔、传输、天馈或室内分布等多种方式进行基站的共建共享.
通过对稀有资源进行最大化的利用,避免重复建设,节约建设资金,加快网络建设.

二是景观化建站.
应按照下列原则制定基站景观化设计标准和规范,并纳入基站建设设计规范和标准:一是独立占地的基站,其天线、抱杆、机房的颜色和外观应与周边环境协调一致;二是附设在建筑物或构筑物的基站,其天线应采用隐藏天线、天线美化或与周边建筑协调一致.
城市景观控制区域的基站外观应符合有关景观化要求.

天线美化不预设固定的模式和方法,鼓励随着环境的改变而采取灵活的方式,将天线融入到其所在的环境之中去.
可根据使用环境的不同,采用墙面隐蔽型、空调型、水箱型、树木型、雕塑型、路灯型、指示牌等多种类型.

四、增补说明我局原没把本《管理办法》纳入2013年规范性文件计划清单中,但自2012年12月成立专题调研组,并进行了广泛深入的调研后,认为有必要出台相关管理办法,此观点也得到市主要领导的支持与肯定,市委书记徐建华批示:请市政府抓紧研究,尽快出台管理办法.
市长袁宝成批示:通信基站属重要基础设施,应进一步加大工作力度,尽量超前建设.
为落实领导指示,我局起草了本《管理办法》.

五、修改过程本《管理办法》共收到"无修改意见"42条,"修改意见"8条,我局对全部意见进行了认真研究并有机补充到终稿中,部门意见及采纳情况详见《东莞市无线通信基站建设管理暂行办法回复情况统计》(3).