区域国家环保局网站

第10卷第4期2008年8月地球信息科学GEO2INFORMATIONSCIENCEVol110,No14Aug1,2008收稿日期:2008205228;修回日期:2008207212.
基金项目:国家环保部合作咨询项目.
作者简介:周成虎(1964-),男,中科院地理科学与资源研究员,副所长.
主要研究方向:资源与环境地理信息系统等.
E2mail:zhouch@lreis1ac1cn中国环境污染的区域联防方案周成虎,刘海江,欧阳(中国科学院地理科学与资源研究所资源与环境信息系统国家重点实验室,北京100101)摘要:环境污染的区域性发展趋势要求污染治理从区域角度进行统筹规划,这与我国按照行政区域进行环境管理的现状存在矛盾.
因此,迫切需要进行环境污染区域联防方面的研究.
通过运用区域地理学、经济地理学的理论和研究成果,同时借鉴国内外相关案例,并结合我国自然环境、经济发展的区域差异,提出了区域性环保机构设置方案.
该方案包括建立5个国家直属局和12个省级分局,这些区域性环保机构既考虑区域环境现状又兼顾未来发展趋势,能够对我国今后的环境保护管理改革提供资料.
关键词:环境污染;区域;污染治理;环境管理体制1引言改革开放30年来,我国社会经济高速稳健发展,经济总量位于世界前列,工业化、城市化水平不断提高,走完了西方发达国家上百年的发展历程.
但由于"高污染、高耗能、资源型"的传统产业结构及粗放型的管理模式,在社会经济发展的同时,也付出了巨大的资源、环境代价,环境欠债越来越多,我国已经进入了环境污染事故高发期.
我国的环境污染具有以下特点:(1)污染的区域性.
我国环境污染不仅仅是点源污染,而向区域性或流域性发展,具有区域性特点.
比如西南贵州、重庆地区,长三角、珠三角地区及京津冀环渤海地区,是我国主要的酸雨分布区[1,2];(2)与区域经济发展的密切相关性.
环境污染程度与经济发达水平呈密切相关性是我国环境污染的又一个特点,例如长三角、珠三角及东南沿海地区,是中国经济实力最强的地区,但同时这些区域的环境污染也特别严重,水体富营养化、土壤重金属污染、大气污染都非常严重[1].
环境污染的区域性特点要求污染治理要从区域角度入手,进行区域统筹协调规划,制定统一的治理方案.
我国现行环保机构按照行政区域设置,环境管理、污染治理主要以行政区域为单元进行,区域间协作机制很不完善.
面对区域性的环境污染现状,就形成了一个矛盾,即环保机构按照行政区域的管理与环境污染的区域化特征之间不协调.
在未来一段时期内,我国仍将处于社会经济快速发展阶段,工业化、城镇化、市场化的步伐仍要加快,而传统产业结构的升级改造尚需相当长时期完成.
因此,我国将面临更加巨大的资源与环境压力,所面对的挑战将是前所未有的.
区域性的环境污染、生态恶化将是未来环境问题的主要表现形式,而且各种新旧污染会相互作用交织在一起,给环境保护带来严峻的挑战.
为了应对未来的环境问题,克服环境污染与现行环保体制的不协调,环保管理方式应作相应调整,环保机构不但要加强管理,而且在组织形式上要做一些改革,特别是区域性环境保护机构的设置非常有必要也很迫切.
实行区域联防,建立区域性环保管理机构能综合控制污染、统筹规划产业布局、优化产业结构,做到既发展经济又保护环境,实现环境保护与经济发展的双赢.
本文运用区域地理学、经济地理学的研究成果,借鉴国内、国外有关区域性环保机构、环保机制的案例,结合我国自然环境、社会经济发展的区域差异,以及国家区域发展规划,提出了设置区域性环保机构的方案,以期为国家环境保护管理体制改革提供资料.
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net2国外区域性环境管理案例简析(1)美国联邦环境保护局(EPA)成立于1970年,总部设在华盛顿.
美国环保局在全国设立了10个大区对五十个州的环境进行协调管理(图1),每个区域办公室在所管理的区域内代表联邦环保局执行联邦的环境法律、实施联邦环保局的各种项目,并对各个州的环境行为进行监督.
这10个区域办公室是美国环保局的重要组成部分,所有的区域办公室雇员都是联邦环保局的成员,近年来每年的预算大约为75~78亿美元.
图1美国国家环保局(EPA)区域办公室分布图(引自EPA网站)Fig11RegionalofficesofU.
S.
EnvironmentalProtectionAgency(CitedfromEPAwebsite)(2)英国国家环保局在伦敦市和布里斯托尔市分别设置总部,同时建立了8个区域办公室和22个地方办事处.
总部负责制定国家环保政策以及监督环保政策的执行,区域办公室负责本区域环保事务,地方办事处负责日常环境管理及环境应急处理.
(3)加拿大环保部有员工6000人,每年经费超过5亿美元,环保部总部设在魁北克的加蒂诺(Gatineau).
环保部的实行委员会管理制度,执行管理委员会负责环境战略决策、资源分配及其他重要管理决议的制定和发布.
全国分成5个大区,分别是大西洋区、魁北克区、草原与北部区、安大略区、太平洋与Yukon区,每个区域都由一名区域官员管理.
(4)巴西联邦环保部于1991年正式成立,其环境管理由联邦政府、州环保局及各级地方政府组成.
巴西具体的环境管理是以流域为单位进行的,流域环保局直属联邦环保部管理.
流域环保局负责执行国建的环保政策,落实环保措施,还负责森林、野生动物、公众环境教育及整个流域的环境管理.
以亚马逊流域环保局为例,该局现有员工160人,另有志愿者几百名.
3建立环境区域联防机制的可行性为了应对区域性环境问题,一些地区已经开展了区域环境联防相关工作.
江苏省在2007年发布了"江苏省长江水污染防治条例",其核心就是水质交接责任制,要求对出境水质超出规定标准时,得报上级政府通报批评,造成环境污染或水功能退化的,对责任人给予行政处分;对下游造成水质功能不达标且后果严重的,由上游政府给予相邻地区经济补偿.
四川省与重庆市达成环境保护合作协定,规定两地将定期或不定期地互相通报涉及跨流域(区域)的水文、气象、地质、环境质量、重大污染源等信息,对跨流域(区域)的重大环境安全信息,在报经本省(市)人民政府批准后,可联合向外公布;至少每半年就环保问题进行一次省234地球信息科学2008年1994-2008ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.
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net际会商交流;如遇跨流域(区域)环境污染突发事件,两地将迅速启动应急预案.
为了治理湘江污染,湖南省政府提出以保护饮用水源水质安全为首要目标,以推进经济结构调整和产业优化升级为主线,统筹湘江区域环境污染联防联治,强化工业污染防治,加快城市生活污染和农村面源污染治理,严厉打击环境违法行为的湘江流域综合治理规划.
2005年1月,泛珠三角区域的福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南9省(自治区)和香港、澳门两个特别行政区(简称"9+2"),在北京共同签署了"泛珠三角区域环境保护协议",建立了区域环境综合治理框架.
该协议主要内容包括:加强区域内各省区生态功能区划、环境保护规划的协调、衔接与合作,共同促进清洁生产,推动区域发展循环经济,共同推进重要生态功能区、重点资源开发区、生态环境良好地区特别是自然保护区的保护管理;加强区域内水环境功能区划协调,建立流域上、下游和海域环境联防联治的水环境管理机制;协调解决跨地区、跨流域重大环境问题;共同编制流域水环境保护规划;建立泛珠三角区域环境监测网络,加强区域内各省区环境监测工作的合作,及时、准确、完整地掌握区域环境质量及其变化趋势.
2007年8月,山东苍山县联合郯城县、临沭县和江苏省东海县、沭阳县、赣榆县、邳州市、新沂市及连云港连云区召开被称为苏鲁边界"6+3"环境保护联席会议,共商边界跨界环境污染防治问题,提出了建立污染防治机制,完善相邻市县环保部门对接联防制度,搭建透明、规范、有序的衔接平台;建立应急预警机制,加大对边界敏感企业、敏感地区、敏感时间段进行有效监控,建立应急预案,相互通报污染事故的基本信息.
上述案例说明实行环境污染区域联防机制是可行的,也是很必要的.
4区域联防的初步方案建立区域性环保联防机构的目的是:根据区域社会经济、自然生态状况进行统筹协调产业布局、环保规划、污染治理,打破以往按照行政单元的分割管理,扭转环境治理中分而治之、力量分散、花费大而效果不明显的局面,以期达到区域环境综合治理、经济协调发展的效果,实现经济、环境、社会和谐可持续发展.
根据我国经济社会、环境条件的区域差异,运用区域地理学、经济地理学的研究成果,提出我国区域性环保机构的设置方案.
该方案分为二级:第一级为国家直属局,在某些重点区域(如长三角、珠三角、长江三峡等)设置国家环保部直属的区域环保机构,统一协调环境保护、污染治理;第二级为地区性分局,受省、直辖市环保局直接管辖,根据地区发展规划、经济发展现状等因素设置.
411国家直属局国家直属局根据区域经济发展现状及区域未来发展规划而建立,拟组建的5个国家直属局分别设在环渤海(京津冀)、长三角、珠三角、三峡及三江源地区(图2).
前三个区域是我国目前工业最为发达、城市聚集程度最高、经济实力最雄厚的地区,也是我国最具全球竞争力的经济区域,未来它们仍然是带动我国经济发展的火车头,这三个区域从北到南布局在我国东南沿海区域,其影响力向内可以辐射中国的北部、中部和南部,从而带动中国经济整体发展,向外又是参与全球经济竞争的桥头堡,在国家主体功能区划中被列为优化开发区域[3~5].
但是由于过去几十年的经济开发环境保护不力,目前这些区域环境欠债比较多,污染严重,为了适应国家未来经济、产业发展的战略部署,应该加强这些区域的环保力度,从区域角度综合进行环境污染治理.
三峡地区有我国乃至世界上最大的水利工程三峡大坝,三峡大坝的修建对三峡地区的自然生态系统、长江上游水质、野生动植物、社会经济都有不同程度的影响,同时库区工农业生产排放的污染物也会进入水库,会衍生出一系列生态和环境问题,需要对该区域环境进行长期监测和治理;三江源地区是珍贵的动植物物种基因库,也是许多江河的发源地,具有非常重要的生态功能.
(1)渤海直属局.
分管环渤海地区的污染治理与环境、生态保护,统一协调陆源污染与近海海洋污染,监控点源污染与面源污染排放,全面改善京津唐与渤海环境质量.
行政区域涉及北京市、天津市、河北省的唐山市和廊坊市,目前该区域的大量耕地已被占用,淡水资源紧缺,交通3344期周成虎等:中国环境污染的区域联防方案1994-2008ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.
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net负荷非常沉重,大气、土壤污染严重,是我国硫沉降高值区之一.
(2)太湖直属局.
负责整个太湖流域的环境保护与污染治理,行政区域涉及苏、浙、沪、皖三省一市.
太湖流域是长三角地区的核心,是中国经济最为发达的地区之一,经济实力雄厚、城市化程度高,具有悠久的开发历史、雄厚的产业实力、便捷的交通,目前该区域河流、湖泊富营养化严重,特别是2007年爆发了严重的蓝藻事件,给当地生产用水、居民生活用水带来严重影响.
太湖流域水体富营养化治理是目前及今后一段时期的主要工作,也是非常迫切的工作.
(3)珠三角直属局.
分管东江、西江、北江沿河各城市辖区的环境保护和污染治理,同时协调与香港、澳门的环保合作.
珠三角是我国改革开放最早开发的区域,经济实力雄厚,工业基础好,是中国参与全球经济竞争的龙头之一,产业结构以劳动密集型产业、高污染、高耗能企业居多,所以环境污染严重,需要加大环境治理力度,同时完成产业结构升级.
(4)三峡直属局.
分管三峡水库库区生态修复与污染治理,利用已经建立的三峡工程生态与环境监测网实时监测库区的环境状态.
由于大坝对自然生态系统的影响会在一段时间后显现,而且库区淹没许多城镇居民点,许多污染源被埋在库底,同时还有许多污染物不断进入库区,因此该区域的环境保护任务非常重要.
(5)三江源区直属局.
该地区位于青海省南部的青藏高原腹地,为长江、黄河和澜沧江的源头汇水区,总面积30多万km2.
该区河流密布,湖泊、沼泽众多,雪山冰川广布,是世界上海拔最高、面积最大、湿地类型最丰富的地区,素有"江河源"、"亚洲水塔"之称,也具有很高的生物多样性,被誉为高寒生物自然种质资源库,具有丰富的高寒动植物资源[6].
由于全球气候变化及人类的过度放牧、挖中草药、淘金等活动,植被遭到破坏并出现退化、沙化,湖泊湿地萎缩,生态系统退化.
高寒生态系统非常脆弱,破坏后很难在短期内恢复甚至失去恢复的可能,因此需要加强生态系统保护,维持其"亚洲水塔"的功能.
该区的主要工作是自然生态系统保护,尽量减少人类活动,区域内的居民迁移到其他地方安置.
412省级分局省级分局受省(直辖市)环保局代管,省级分局的设定主要依据区域发展规划及已具有较好发展基础的城市群或经济带,它们是今后区域经济发展的重点区域,工业化、城镇化发展速度较快,因此这些区域应该设立地区性环保机构,从整体上规划、部署环境保护措施、建设统一的环保设施,起到未雨绸缪的效果.
根据区域发展现状、未来发展规划以及国家发展战略,拟建立12个地区性分局(图2).
(1)长株潭分局.
受湖南省环保局管辖,负责长(沙)株(洲)湘(潭)地区的环境管理和治理.
长株潭是湖南省城市密集区,是湖南乃至中南地区重要经济中心,政治、经济、文化方面具有举足轻重的地位,包括城市有长沙、株洲、湘潭、醴陵、湘乡、韶山、浏阳,支柱产业为化学原料和化学产品制造、机械制造业和烟草[4,7].
(2)中原分局.
受河南省环保局管辖,负责中原经济圈、城市群的环保管理、污染治理工作,负责郑州、洛阳、开封、新乡、焦作、平顶山、许昌、漯河和济源9个省辖市的环境管理、治理工作,煤炭、电力、有色金属冶炼是支柱产业[4,7].
(3)江汉分局.
受湖北省环保局管辖,负责武汉、鄂州、黄石、黄冈、孝感、咸宁、天门、仙桃和潜江9个城市的环保工作.
该区域为武汉城市群,位于湖北省东南部,是湖北省的经济、工业中心,其中武汉-黄石-鄂州形成了规模庞大的沿江冶金工业走廊,武钢生产的钢材提供给黄石和鄂州的机械工业,促进了2市重工业发展,钢铁、石化、机械制造为支柱产业[4,7].
(4)哈尔滨分局.
受黑龙江环保局管辖,负责哈尔滨、大庆、齐齐哈尔、绥化、双城、阿城等城市的环保工作,协调松花江、嫩江的水污染治理.
该区处于东北亚经济圈的网络区位中,也是中俄两国贸易联系最紧密的城市区,以哈尔滨为中心,连接我国最大的石油城大庆、安达及机械工业城市齐齐哈尔[5].
(5)辽沈分局.
受辽宁省环保局管辖,负责沈阳、鞍山、本溪、辽阳等辽中城市群的环境治理和规划及辽河的污染治理,本区是全国著名的工业化、城市化区域,是我国的重工业基地,工业基础好,目前面临着产业结构升级[5].
434地球信息科学2008年1994-2008ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.
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net图2国家直属局和省属局分布图Fig12Branchbureausofnationalenvironmentalprotectionagencyorprovincialenvironmentalprotectionagencies(6)关中分局.
隶属于陕西省环保局,负责西安、宝鸡、铜川、咸阳、渭南市的环境治理与规划及渭河流域污染治理.
该区域是我国西北地区综合经济实力最强的地区,是西部大开发中一级经济中心、技术创新中心和物流中心[5].
(7)滇池分局.
隶属云南省环保局,负责昆明市、楚雄市、安宁市、曲靖市、玉溪市的环境治理与规划,重点是滇池的污染治理.
该区域以昆明为中心,是西部大开发中面向东南亚和南亚开放的战略基地.
产业重点是生物资源开发和农业现代化,形成我国烟草和生物制品生产中心,区域分工上安宁可作为冶金和磷化工生产基地,玉溪和曲靖以烟草加工为主,辅助以能源、磷化工和有色金属产业,楚雄发展生态农业.
工业污染防治及自然生态系统保护是环保重点,目前及今后一段时期内滇池污染治理是重要工作.
(8)北部湾分局.
隶属于广西壮族自治区环保局,负责南宁市、钦州市、防城港市、北海市的环保规划与治理及近海、海岸带污染治理.
该区域是"中国-东盟自由贸易区"的桥头堡,中国-东盟的合作,将会创造一个拥有18亿消费者、超过217万亿美元GDP112万亿美元贸易总量的经济区.
按人口算,这将是世界上最大的自由贸易区;从经济规模上看,这将是仅次于欧盟和北美自由贸易区的全球第三大自由贸易区.
目前,一大批发电、石化、钢铁、林浆纸和食品等大型工业项目相继落户[8,9].
随着经济的不断发展和环保任务的加重,该局未来可以提升为国家直属局.
(9)贵阳分局.
隶属贵州省环保局,负责贵阳市、遵义市、都匀市、凯里市的环保规划与治理.
该区域是我国西南地区资源富集区之一,乌江水电资源主要集中在此,是"西电东输"基地和高耗能工业基地,也是铝、磷等资源富集区.
该区域是我国主要硫沉积区域之一.
(10)包头分局.
隶属于内蒙古自治区环保局,负责呼和浩特市、包头市和鄂尔多斯市的环境规划与治理,协调黄河中游的水污染控制和防治.
该区域为内蒙古经济的"金三角",经济实力雄厚,自然资源丰富,工业基础好.
包头是我国重工业基地和钢铁工业基地,机械、稀土、冶金、电力、煤炭为支柱产业;鄂尔多斯市是能源基地,煤炭、电力、化工、建材、毛纺是支柱产业;呼和浩特市是内蒙古自治区首府,是政治、科技和文化中心,号称"中国乳都",中国奶业双雄蒙牛乳业、伊利乳业均位于此,养殖业很发达.
(11)乌鲁木齐分局.
隶属于新疆维吾尔族自治区环保局,负责天山北部绿洲农业及城市群的5344期周成虎等:中国环境污染的区域联防方案1994-2008ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.
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net环境治理与规划,管辖米泉市、阜康市、昌吉市、玛纳斯县、呼图壁县、石河子市、奎屯市、乌苏市及独山子等区域的环保工作,该区域为天山北部经济带,是新疆的核心经济区,具有较好的工业基础和技术、人才资源,也是我国建立西部国际贸易中心的主阵地.
(12)黑河分局.
隶属甘肃省环保局,统一协调管理黑河流域的冰川水源、绿洲农业与下游生态用水问题,保障河西走廊的持续发展.
黑河对于维持河西走廊生态环境,避免古丝绸之路湮没于茫茫沙海具有重要的生态意义.
该流域在行政区域上涉及青海省、甘肃省及内蒙古自治区,主要在甘肃省境内.
上游包括青海省的祁连县和甘肃省的肃南裕固族自治县,中游包括甘肃省的张掖市、酒泉市、嘉峪关市、民乐县、山丹县、临泽县、高台县,下游包括甘肃省的金塔县和内蒙古的额济纳旗.
水是该区域的命脉,是维持河西走廊绿洲的关键所在,如何协调黑河上中下游的水分配以及污染治理是黑河分局的主要任务.
5结语环境管理的区域性联防机制是今后环保管理改革的方向,也是目前控制生态与环境不断恶化的有效手段.
本文提出的方案不仅考虑了目前不同区域治理环境污染、遏制生态退化的迫切程度,同时该方案充分吸收了国家及地区的区域发展规划,特别是正在进行的国家主体功能区划,既立足于现在,同时也具有前瞻性,根据区域发展规划有针对性的设立区域环保机构,起到未雨绸缪的效果.
该方案具有从中央到地方的垂直管理效果,而且各层次权责明晰、分工明确.
环境保护部门的地区性管理和监督职能下放,减轻了工作压力,可以把更多精力放到国家环境政策研究、全国环境监测、规划及参与国际环境协作事务上,主要负责宏观决策和对区域性办公室的监督上;国家直属局受环境保护部直接领导,主要负责国家环境政策的执行、以及环境纠纷处理等,并且根据区域具体环境情况制定地区性环境管理规定,监督地方环保部门的工作,履行环境政策执行及监督职能.
省级分局受省、直辖市级别的环境局领导,负责区域内的环境管理、污染治理和自然生态保护.
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国家环境保护"十一五"规划.
国家环保局网站:http://sjc1zhb1gov1cn/plan/.
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国家环保局网站:http://sjc1zhb1gov1cn/plan/.
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北京:商务印书馆,2003,92~140.
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跃动北部湾.
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634地球信息科学2008年1994-2008ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.
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netAResearchontheSchemeofRegionalCombinationinContaminationControlinChinaZHOUChenghu,LIUHaijiang,OUYang(StateKeyLaboratoryofResourceandEnvironmentalInformationSystems,InstituteofGeographicSciencesandNaturalResourcesResearch,CAS,Beijing100101,China)Abstract:Thetrendofregionalpollutantdispersionrequirespollutioncontrollingbeperformedatregionalscale.
However,thereisaconflictbetweenthistrendandthepresentenvironmentalmanagementsystemwhichcarriesoutcontaminationcontrolplanningmainlylimitedtospecificadministrativearea.
Itisnecessarytostudyhowtocontrolcontaminationeffectivelyatregionalscale.
Themodeofseveraladministrativeareascombinationisafeasiblewaytocontrolenvironmentalpollution.
Inthepresentstudy,werefertolotsofdataaboutregionalgeography,econom2icgeographyandsomecasestudyofenvironmentmanagementsystem.
Atthesometime,thespatialdifferencesofnaturalenvironmentandsocialeconomicdevelopmentarealsoconsidered.
Thenaschemeofregionalenvironmen2talprotectionagencydistributionwasbroughtforward,including5branchbureausdirectlygovernedbynationalenvironmentalprotectionagencyand12localbranchbureausgovernedbydifferentprovincialenvironmentalprotec2tionagencies.
Thisschemetakesintoconsiderationnotonlythecurrentregionalenvironmentsituation,butalsothefutureeconomicdevelopment.
Itmaybevaluableforreformofenvironmentalmanagementsysteminthefuture.
Keywords:environmentpollution;region;pollutioncontrol;environmentalmanagementsystem7344期周成虎等:中国环境污染的区域联防方案1994-2008ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.
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