《网络交易监督管理办法(征求意见稿)》

起草说明《电子商务法》自2019年1月1日施行以来,全国市场监管部门大力开展法律宣传,依法推进网络交易市场监管工作,持续提升监管执法规范化水平.
为更好地贯彻落实《电子商务法》,规范网络交易市场秩序,维护各方主体合法权益,促进网络交易持续健康发展,市场监管总局在修改《网络交易管理办法》(原工商总局令第60号)基础上起草了《网络交易监督管理办法(公开征求意见稿)》(以下简称《办法》).
现将有关起草情况说明如下.

一、《办法》的必要性和制定过程原工商总局令第60号《网络交易管理办法》针对网络交易概念定义、适用范围、网络交易经营者权利责任义务、监督管理等内容作出了规定,自2014年3月15日施行以来,在依法加强网络交易监管执法,维护网络市场良好秩序,维护各方主体合法权益,推动网络经济快速发展等方面起到了积极作用.
在《电子商务法》颁布实施后,依照法律最新规定对《网络交易管理办法》相关内容予以修订,既是贯彻落实依法治国精神、更好履行市场监管职责的需要,又是促进数字经济发展的客观要求.

2018年9月,市场监管总局网监司组织全司力量,并抽调系统骨干人员成立起草小组,正式启动《办法》起草制定工作.
前期,起草组为增强《办法》制定工作的科学性、实用性和可操作性,对规章框架、主要制度规定等进行了总体研究,并结合地方调研反映的突出问题,起草完成了《办法》初稿.
2019年,召开两次系统内网监业务条线代表研讨会,就重点条款进行了研究分析.
同时,先后征求了总局各业务司局、地方市场监管部门和国务院相关部门意见,并委托中国市场监管学会、工商出版社等机构召开了系统内外专家学者、网络交易经营者、消费者等各方主体代表参加的座谈会、研讨会,充分听取社会各界特别是经营者和消费者对《办法》的意见建议,在全面研究各方意见,充分吸收有益建议基础上,不断修改完善.

2020年,结合疫情期间网络交易业态新动向,聚焦网络社交、网络直播等领域规范管理的现实需要,深入研究其他服务提供者的功能角色、新业态新模式各方参与者责任义务等重点问题,进一步修改完善部分条文,努力探索符合行业发展规律和业态监管规律的监管规则.
同时,针对经营者市场主体登记、平台责任和义务、各类法定公示义务等问题,在职责权限内尽力细化《电子商务法》相关规定,努力提高制度设计科学性和可操作性.
近期,再次组织召开专题座谈会,征集了业界专家学者、系统内监管骨干的意见建议,进一步修改调整,形成本稿.

二、《办法》遵循的基本原则《办法》是根据《电子商务法》相关规定,遵循促进发展、规范秩序、保障各方权益的基本理念,结合当前网络交易监管执法实际制定的.
主要坚持了如下原则:(一)科学严谨,着眼制度建设全局.
严格遵循《规章制定程序条例》和总局规章制定有关规定,在《电子商务法》《消费者权益保护法》等上位法的规定范围内,对概括性规定进行细化,予以尽可能明确,审慎框定概念,严谨表述用语.
基于市场监管职能,力求网络交易市场监管执法全覆盖、一体化,同时严格按照"三定"方案确定的职责进行规定,不突破法定权限.

(二)民主立规,广泛吸纳意见建议.
起草小组进行了现行法律制度的总体研究,并赴北京、上海、杭州、厦门等地进行了全面调研,从框架确立到具体条文,均源于现实需求,坚持问题导向.
在起草过程中,严格按照程序要求征求了总局各司局和相关部委意见,先后组织召开多次专家研讨会、企业代表座谈会,听取了消费者组织、社会各界意见,广泛吸纳社会共识,对合理性建议进行了充分的吸收.

(三)在制度规范性和执法实践性之间力求统一.
《办法》的制定着眼于落实《电子商务法》制度设计,旨在进一步完善网络交易监管规制体系,同时又必须对一线监管工作中的可操作性予以充分考量.
《办法》高度关注当前网络交易监管工作现实因素,基于一线执法特点进行制度规则的具体化,从而真正实现有用、好用.

(四)在权益保护与经济效率等关系上寻找平衡.
网络交易参与各方包括消费者、经营者和相关用户等多方主体,均依法享有不受侵犯的合法权益,又承担法定义务,各自履责享权是提升整体效率的基础.
权益的保护尤其是消费者权益保护在网络交易监管整体制度建设中永远处于第一位,提升效率、保障发展同样是优化监管的目标追求.
《办法》制定过程中力求在两者之间达致公允,实现最大平衡.

三、《办法》的基本内容《办法》共50条,主要内容包括:(一)网络交易监管与服务发展的基本原则.
明确网络交易监管坚持鼓励创新、包容审慎、严守底线、线上线下一体化监管的原则,着眼于促进数字经济健康发展.
对于网络社交、网络直播等网络交易新业态新模式,实行包容审慎监管,留足发展空间,同时确保商品和服务质量与交易安全.

(二)网络交易经营者市场主体登记.
允许自然人网店经营者将网络经营场所作为经营场所依法登记为个体工商户,并明确规定了由该经营者入驻的网络交易平台或者使用的网络服务的提供者为其出具网络经营场所地址证明.

(三)网络交易经营者信息公示.
主要依照《电子商务法》规定细化了网络交易经营者身份信息公示的具体要求,特别是明确了依法免于办理市场主体登记的经营者应当持续公示其依法免于办理市场主体登记情形的自我声明、实际地址、联系方式等信息或者链接标识.

(四)网络交易信息数据报送与提供.
主要规定了平台经营者应当依法向市场监管部门报送已经办理市场主体登记的平台内经营者的名称、统一社会信用代码等信息,以及依法免于办理市场主体登记的平台内经营者的姓名、身份证号、联系方式等信息.

(五)用户信息的收集使用.
主要规定了网络交易经营者应当依法收集、使用消费者或者经营者信息,对其收集的消费者个人信息或者经营者的商业秘密应当严格保密等内容.

(六)具体经营行为规范.
主要规定了网络交易经营者应当全面、真实、准确、及时地披露商品或者服务信息;不得以虚构交易、编造评价等方式进行虚假或者引入误解的虚假宣传;不得以不正当手段进行任何形式的搭售等.

(七)网络消费权益保护.
主要规定了网络交易经营者应当依照《消费者权益保护法》《产品质量法》等相关法律法规提供商品或服务的相关情况信息,充分保障消费者知情选择权.

四、若干重要问题的说明(一)关于《办法》名称问题拟定名称《网络交易监督管理办法》,而非《电子商务监督管理办法》,主要基于如下考虑:一是本《办法》源自对《网络交易管理办法》的修订,并考虑到市场监管总局及网络交易监督管理司机构设置进一步突出了行政监督职能,延续原名称基础上增加监督二字符合现实情况;二是除市场监管部门以外,《电子商务法》相关规定也涉及到其他部门职责,本《办法》不是《电子商务法》唯一配套规章.
三是市场监管总局、网络交易监督管理司"三定"方案均采用了"网络交易监督管理"的统一规范表述,从规章名称宜与部门机构职责相一致的角度考虑也更加合理.

(二)关于"零星小额"判定问题《电子商务法》规定了"零星小额交易"免于办理市场主体登记,但并未明确零星小额的含义和范围,后全国人大法工委专函授权市场监管总局研究制定有关判定标准.

经反复研究,我们认为,"零星小额"包括"零星"和"小额"两个概念要素,两者之间应是"且"的关系.
如果理解为"或",则包括"零星但是大额"的交易(如零星销售黄金珠宝、奢侈品等)和"小额但不零星"的交易(如某大型网络店铺9.
9元手机壳单品年销售可达百万件),对上述两类经营者免于登记,显然不符合维护网络交易安全和保护消费者合法权益的基本要求,也将带来线上线下歧视性管理待遇等诸多问题,不仅有悖于捍卫公平竞争市场秩序的监管初心,更可能导致在保障人民群众人身财产安全方面底线失守.
鉴此,我们围绕"零星且小额交易"的界定进行了认真研究,多次组织专家学者、经营者代表、消费者保护组织等进行专题座谈,并向代表性平台企业进行了支持性数据的收集调研.

经全面论证、审慎研究、反复斟酌,现稿遵循"零星小额交易是在一定程度上贴补个人花销的、偶发的、非连续性的交易行为"的立法原意,采用了"明确统一的交易次数+地区差异化交易金额"的判定框架.
其中,年交易次数拟定为52次(约合每周发生1次网络交易),年交易额以其所在省、自治区、直辖市上年度城镇私营单位就业人员年平均工资为限.
这主要考虑到,当前我国各地区之间网络交易发展状况很不平衡,人均可支配收入等方面尚有较大差异,在"小额"标准上有必要通过地区差异化的制度设计,来有效匹配各地经济社会发展实际,更好推动各地线上线下衔接互动、融合发展.
"所在省、自治区、直辖市上年度城镇私营单位就业人员年平均工资"这一基准的研拟,主要基于以下考量:一是目前既有的互联网领域法律法规均没有"小额"概念,但在现行民事诉讼制度中有"小额诉讼"的概念.
根据《民事诉讼法》第162条,基层人民法院和它派出的法庭审理简单民事案件,标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资30%以下的,实行一审终审.
可见,此类"小额诉讼"由于争讼金额小,即使有所错判也不致对双方权益产生大的影响,因此法律不再给予其二审的程序权利.
这与《电子商务法》创设"零星小额"概念在立法精神、规范逻辑上具有高度的内在一致性:网络小额交易同样是由于价格低、货值小,即便发生纠纷也相对容易调处,更不致对消费者权益产生大的损害;加之其仅为贴补个人或者家庭生活的初衷,免于将其纳入商事登记为核心的行政管理框架,既是为民便民利民之策,也是节约行政资源之举.
因此,这一小额标准是在当前法律规范体系下最宜参照的既有基准,也有利于后续行政监管和司法活动的衔接配合.
在立规调研中,也有意见认为可采用税务领域"小规模纳税人"或者"个人所得税起征点"有关金额.
我们对此进行了认真分析,上述观点有的将市场主体登记和依法纳税义务的发生等同看待,有的则把个人净收入与经营收入混为一谈,我们经过审慎研究并商有关主管部门,认为均不适合作为参照基准.

二是网络"零星小额"交易本身作为个体私营经济一种新的实现形式,与城镇私营单位就业人员具有更高的一致性.
较之全部就业人员,采用城镇私营单位就业人员年平均工资更加贴合"零星小额"交易者个人生活收支的实际情况.
同时,在网络交易经营者分布集中的北京、上海、广州、杭州等一线二线城市,城镇私营单位就业人员收入水平往往高于全部就业人员水平,从而将标准在更大范围内尽可能实现从高而定.

三是根据向部分代表性平台企业进行的支持性数据调研反馈情况看,个人网络店铺经营额呈现出明显"金字塔型"的分布特点,采用该标准已经可以让偶发交易的、贴补家用的交易用户免于登记,而对于连续经营、以此为主业的经营者,又能合理纳入登记范围.
这既坚持了《电子商务法》以登记为原则、免于登记为例外的规定精神,又符合线上线下公平一致原则.
同时,在最大程度上赋予更多经营者免于登记的政策便利,将进一步助力复工复产,拉动居民消费,更好激发网络经济创新活力.

(三)关于删除评价问题在起草过程中,有意见认为不允许平台删除消费评价的规定没有考虑恶意差评以及侮辱诽谤等不良有害信息的删除需要.
对此,我们研究认为,这一问题在《电子商务法》第39条有明确要求,"不得删除评价"的规定并未附加任何除外情形,其旨在将平台内销售的商品或者提供的服务的"评价"全貌呈现出来,以充分实现信用约束的制度功能.
相关专家学者和企业所提到的恶意差评以及侮辱诽谤的不良信息的删除权,在实践中面临平台经营者难以判断和证实是否恶意、是否不良的重大操作问题;另据了解,实践中平台内经营者因评价不实等申请平台经营者予以删除的,最终实际删除的比例不足5%.
因此,对于平台经营者删除评价权限的问题,我们坚持审慎对待,规定了平台对消费者评价中包含的法律、行政法规禁止发布或者传输的信息可以依法予以技术处理.

(四)关于信息报送问题网络交易经营者依法报送有关数据信息对于市场监管部门正常履职、保护各方主体合法权益、促进数字经济健康发展都具有不可或缺的重要性.
本办法对《电子商务法》规定的平台报送平台内经营者身份信息的法定义务进行了细化,明确平台向省级市场监管部门报送平台内经营者的身份信息.
同时,基于当前网络交易现实环境下,各类新设立市场主体持续快速增长,同时存续期较短,特别是依照《电子商务法》豁免登记的经营者,其生存周期尤其是活跃时间普遍较短,往往不足一个年度,若在此期间内发生违法或侵权行为,很容易直接"关门失联",市场监管部门自始至终无法获取其身份信息,直接严重影响监管执法工作开展.
因此,明确了以每年1月1日至1月15日、7月1日至7月15日为期,由平台一年两报.
同时,考虑到部分平台提出希望将报送级别适当提高从而保障报送统一和报送信息的安全等意见,将报送部门的级别明确为省级市场监管部门.

(五)关于其他网络服务提供者问题《电子商务法》并未直接规定网络社交、网络直播等其他网络服务提供者是否属于平台经营者.
对此问题,我们认为应结合此类网络交易新业态的实际情况具体分析,既不能将其他网络服务提供者等同于网络交易平台经营者,也不能简单认为其他网络服务提供者就不是网络交易平台经营者.
目前社会各方的基本共识是,当其他网络服务提供者为经营者提供了具有类似网络交易平台性质的服务时,即具有网络交易平台经营者属性.
鉴此,明确了网络社交、网络直播等其他网络服务提供者在满足一定条件时应当依法履行网络交易平台经营者的责任.
同时,积极回应社会关切,对网络直播活动的信息展示进行了特别规定,并要求平台为利用网络直播开展的网络交易活动提供直播回看功能.

(六)关于平台"二选一"问题近年来,部分网络交易平台利用平台内经营者对其高度经营依赖性等方面形成的相对优势地位对平台内经营者和其他平台的合作进行不合理限制的情况不断出现,有关舆论称之为"二选一"问题,持续引发社会各界普遍关注.
现稿基于监管实践,重点从平台优势地位、平台内经营者自主经营权、自愿平等协商原则等角度,对这一问题进行了针对性规范,主要明确了平台与平台内经营者建立或者变更独家经营合作关系有关的事项应当以书面方式明确约定,平台不得强迫平台内经营者接受等.

(七)关于细化有关程序时效问题《电子商务法》在经营者信息定期更新与报送、知识产权通知声明程序等诸多规则中,概括规定了有关时效要求,现稿对有关时效进行了细化要求,从而提高具体执行的操作性.
在时效的长短问题上,充分考虑当前经营者技术能力、实际管理需求、实施效果对时效性的要求等,反复权衡、综合研判.
比如在知识产权通知声明程序中,由于可能存在正在持续的侵权行为,以24小时作为平台双向转送的时限要求,促使有关程序尽快推进.