公共行政评论2016

年第3期"打老虎"如何影响公众腐败感知差异———基于广东省的准实验研究孙宗锋杨丽天晴【摘要】政府反腐败力度与公众腐败感知之间的复杂关系需要得到理论界和实务部门的共同关注,研究如何将政府反腐败成果转化为公众对政府清廉环境的正面认识.
已有研究和实践表明,反腐败力度的加大并不必然降低公众对政府的腐败感知水平.
研究利用广东省GZ市和JY市两地级市市委书记被调查的契机,结合2014年广东省清廉指数调查的主观数据,进行了一个探究腐败感知度影响因素的准实验研究.
通过倾向值匹配发现,在短期内,反腐败力度加大不仅不会降低公众的腐败感知水平,反而导致公众腐败感知水平平均23分(范围0-100)的增幅感知水平.
该发现在理论层面增进了人们对腐败感知影响因素的知识积累,回应了公共管理学的经典问题:绩效产出与绩效结果之间是何种关系.
同时,在现实层面,则回应了外交部与透明国际关于中国2014年清廉指数得分下降、排名骤跌的争议.
【关键词】反腐败力度腐败感知倾向值匹配【中图分类号】D63【文献标识码】A【文章编号】1674-2486(2016)03-0089-19一、引言:争论源起近三年来,中国政府反腐败力度之大、惩处腐败决心之强,史无前例.
然而,从透明国际发布的清廉指数和排名来看,中国的清廉指数从2013年的40分(100分制)跌到了2014年的36分,排名则从80名跌至100名.
2014年外98"打老虎"如何影响公众腐败感知差异孙宗锋,中山大学政治与公共事务管理学院,博士研究生;杨丽天晴,香港城市大学公共政策系,博士候选人.
感谢倪星教授和匿名评审人的意见.
资金项目:国家社会科学基金重大项目"全面加强惩治和预防腐败体系建设:战略、路径与对策研究"(13&ZD011)、打造"理论粤军"2014年度重点课题"增创广东反腐败体制机制新优势研究"(WT1423).
公共行政评论2016年第3期交部发言人声称,过去两年间中国在反腐败领域取得了重大成效,强烈质疑透明国际发布的清廉指数的可信度(BBC中文网,2014).
透明国际亚洲区域负责人普利帕特(SrirakPlipat)认为,尽管中国很重视反腐败工作,主动开展了代号为"猎狐"的境外反贪腐行动,并大力支持G20(二十国集团①)的跨国反腐合作机制.
但是,由于中国反腐败缺乏透明度、政治问责、新闻自由和市民社会的参与,因此自上而下反腐模式的成效依然存疑.
上述透明国际与中国外交部之间存在的分歧,一言以蔽之:打击贪腐高官表明了中国反腐败的巨大努力,但这一趋势并未得到清廉指数的及时反映.
换言之,理清中国反腐高压态势下,尤其是"打老虎"这一举措如何影响公众的腐败感知水平差异,对于国家廉政建设的战略选择有着重大现实意义,同时有助于增进学术界关于影响腐败感知差异原因的知识积累.
"打老虎"通常是指惩治高级别国家公务人员的腐败行为,与本文确定的研究范围———广东省,以及特定的研究对象———地方公众是相对应的,本文所说的"打老虎"特指惩治广东省内地级市的一把手官员,即该市的党委书记.
本文的主要目标是,探究地方一把手落马之后的较短时间内,当地民众对腐败的感知度是否会与其他地区有所不同.
人们的常识表明,在地区腐败程度一定的情况下,越多涉嫌腐败的官员被查处,该地区会变得越廉洁.
然而,腐败的感知度并不等同于真实的腐败情况(Melgaretal.
,2010),换言之,还有其他因素影响着公众的腐败感知程度.
倪星和孙宗锋(2015)的研究发现,政府反腐败力度和公众的腐败感知度之间并不存在显著相关关系.
但文中反腐力度的测量采用的是县级腐败立案数,并不能解决反腐败力度和腐败程度的争议问题(Seligson,2006),因此两者之间的关系也有待进一步检验.
为了探究反腐力度和公众腐败感知度之间的因果关系,中山大学廉政和治理研究中心在2014年12月主持了2014年度广东省清廉指数调查工作,由四个专业调查公司负责具体实施.
此外,广东省两位市级党委书记分别于2014年7月27日和11月28日被调查,为我们验证反腐力度与腐败感知程度之间的关系提供了研究机会.
市委书记是地级市最高行政级别的官员,也被称为"一把手".
市委书记作为"一把手"被反腐机构调查,反映了政府反腐力度之大.
本文将受访居民分为两个组别:处理组(TreatmentGroup)指市委书记被调查的地级市,控制组(ControlGroup)是市委书记未被调查的地级市.
09专栏:腐败测量、多元认知与廉政政策优化①20国集团(G20)是一个国际经济合作论坛,于1999年9月25日由八国集团(G8)的财长在华盛顿宣布成立,属于布雷顿森林体系框架内非正式对话的一种机制,由原八国集团及其余12个重要经济体组成.
公共行政评论2016年第3期本文的基本假设是,公众对政府腐败程度的评估在面对腐败丑闻时是非理性的,在短期内不能区分反腐败力度和真实腐败程度之间的异同.
换言之,公众并不把市委书记被调查的信息解读为反腐力度的增强,反而认为是腐败的严重,这与一些官员和学者们的看法大相径庭.
因此,本文预期的研究发现是,与控制组(市委书记未被调查的地级市)相比,处理组(市委书记被调查的地级市)对腐败严重程度的感知更高.
该研究在两方面显示了其重要性:其一,国家廉政建设的策略选择,尤其是在威权体制国家,需要直面一个问题:单纯加大反腐败力度,并不必然换来公众清廉感知水平的提升.
这促使政府需要重新思考我国廉政建设的策略和方式,有效提升反腐败机构反腐败绩效,将反腐败成果转化为公众对政府清廉环境的正面认识.
第二,本文采用准实验研究的方法,在理想的时间点做了调查,并采用了多种倾向值匹配的方法,使得反腐败力度与腐败感知之间关系的发现更加稳健可靠,有效回应了公共管理学界关于绩效产出与绩效结果之间关系的争论,回到本学科的基本问题,具有一定的理论价值.
文章接下来的内容安排如下:文献回顾部分主要总结了什么是腐败感知程度及其影响因素.
紧接着,本文探讨了公众腐败感知程度差异的解释机制,第四部分是数据搜集、变量设定和描述分析.
最后,讨论本文的主要发现和研究结论.
二、文献回顾:腐败感知及其影响因素长久以来,腐败感知程度是公共行政学和政治学所关注的重点研究议题.
本文回顾了近年来一些关于腐败主观指标测量的文章,并在文献的基础上区分公众的腐败感知和对于腐败的态度这两个不同的概念.
根据罗斯(RichardRose)和米歇尔(WilliamMishler)(Rose&Mishler,2007)的研究,公众的腐败感知度是指公众对官员腐败的主观感受,而公众对于腐败的态度指的是基于他们自身的体验,例如行贿的经历,从而获知的关于腐败的看法或感受.
二者最大的区别在于,一个是评价官员,另一个可能会涉及评价自身.
这两个指标通常可以通过调查问卷的方式来获得.
本文研究的是公众的腐败感知度,即公众对于官员腐败状况的主观评价.
有学者对公众的腐败感知度进行了更为精确的测量,测试了印尼农民对于腐败总体的感知度和某个特定的路政项目的腐败感知度,事实证明,特定项目更能精确地反映公众对于腐败的感知(Olken,2007).
这对本文的研究也有启19"打老虎"如何影响公众腐败感知差异公共行政评论2016年第3期发,针对地区性"一把手"落马的事件,公众的腐败感知度会有较为明显的反映.
亦有学者开展了关于中国公众腐败感知度的研究,通过对36个城市大学教师的1642份调查问卷的分析,发现中国各地方之间存在着巨大的腐败感知差异(Song&Cheng,2011).
然而,与该文的研究对象仅为高校教师不同,本文在广东省的调查对象更贴近"公众"概念,是在广东省生活不少于两年、年龄在18到65岁手机用户的公民.
有证据表明,高腐败感知程度会在选举结果中反映出来,可促使政府对自身行为负责(Davisetal.
,2004).
2002年塞利格松(MitchellASeligson)对拉丁美洲国家的研究表明,高腐败感知度会削弱政府的合法性,让人们认为与政府互动的唯一方式就是贿赂官员(Seligson,2002;Sharafutdinova,2010).
因而产生高腐败感知导致公众行贿,而行贿进一步导致公众高腐败感知的恶性循环.
因此,近年来研究者们格外关注导致高腐败感知程度的因素.
过往的研究得出了四类主要的影响因素:第一类因素是公众感知政府腐败程度的信息渠道,主要有三个:媒体、小道消息和个人的腐败相关经历(Rose&Mishler,2007).
媒体会对大多数公众产生影响,并左右他们对政府腐败程度和普遍度的认知.
有证据表明,由于公共媒体成为了政府操纵公众的工具(Reinikka&Svensson,2004),因此官方媒体会显著降低公众对政府腐败的感知程度(Zhuetal.
,2013).
此外,在非民主国家,作为公众非正式地获得信息的渠道,小道消息也会显著增加公众对腐败的感知度,甚至会抵消官方媒体所带来的正面效果(Zhuetal.
,2013).
个人的腐败经历,包括行贿和被政府官员索贿的体验.
大多数研究者发现,与未曾有过腐败经历的人相比,有过相关经历的人会有明显更高的腐败感知度(倪星、孙宗锋,2015;Sharafutdinova,2010).
第二类因素是人与人之间的信任度.
拉波特(RafaelLaPorta)等人(LaPortaetal.
,1997)认为,信任在减少腐败中起到推动作用,因为信任有助于官员之间和官民之间建立良好的合作关系.
这项研究以33个国家为样本,在控制人均GDP这一变量的条件下,发现信任对腐败存在负面影响.
研究表明,前英国殖民地国家的腐败程度比起其他国家更低,但该研究采用的是虚拟变量而不是直接检验信任与腐败感知度二者之间的因果关系(Swamyetal.
,2001;Treisman,2000).
第三类因素是人口统计学的变量,诸如性别、年龄、教育程度、居住条件、收入和宗教信仰.
一般来说,男性比起女性会感知到更严重的腐败,这一点已被莫肯(NaciMocan)等人的研究发现所证实(Mocan,2008;Sung,2003).
29专栏:腐败测量、多元认知与廉政政策优化公共行政评论2016年第3期还有研究表明,不同的地区以及不同的年龄段都会显著影响人们对腐败的感知度(Torgler&Valev,2006).
另外,教育程度越高,公众能够感知到的腐败程度也越低(Melgaretal.
,2010).
住在更大规模城镇的人与住在小城镇的人相比,感受到的腐败程度也更严重(Cbelkov,2001).
收入不平等会通过两个渠道来增加人们对腐败的感知度,分别是物质生活和社会规范层面(Jong-Sung&Khagram,2005).
特雷斯曼(DanielTreisman)(Treisman,2000)的研究表明宗教信仰与腐败之间存在着强关联性.
他用64个国家总人数中参与抗争的人数比例和腐败程度做了回归分析,在控制了诸如人均GDP等其他变量的情况下,发现了二者之间的负相关关系.
第四类为反腐败力度对腐败感知的影响.
最近的一项研究试图揭示县级政府反腐力度和公众对县级政府腐败感知度之间的关系(倪星、孙宗锋,2015).
尽管该文章发现两者之间没有显著相关性,但他们对相关变量的测量和使用的方法值得做进一步研究.
如前文所示,腐败立案数测量反腐败力度并不能真正区分测量的是官方反腐败努力还是真实腐败水平(Seligson,2006).