族群新加坡空间
新加坡空间 时间:2021-01-09 阅读:()
JOURNALOFETHNOLOGY2017/06总第44期第八卷46DOI:103969/jissn1674-9391201706007族群住房配额制:各民族互嵌式社区建设的新加坡实践与启示彭庆军[摘要]作为一项公共政策族群住房配额制主要被那些不仅将族群隔离居住视为贫困问题更视为一系列社会问题的国家所采用新加坡作为少有的公开采用这一政策的国家有其自身特殊的历史原因其具体政策内容也主要基于新加坡具体国情而自成特色尽管其政策效果颇有争议中国的国情与新加坡也大不相同但新加坡的实践也启示我国在各民族互嵌式社区建设过程中抓住当前城市化进程中大量保障房建设的重要契机科学合理规划公共住房以增量改革为策略秉持多元一体理念完善相关政策体系形成政策合力不失为明智之举[关键词]族群住房配额制互嵌式社区新加坡中图分类号:C956文献标识码:A文章编号:1674-9391(2017)06-0046-08基金项目:本文系2013年度国家社科基金青年项目"民族地区村庄治理中传统社会组织功能优化研究"(项目编号:13CZZ040)阶段性成果之一作者简介:彭庆军中南民族大学公共管理学院中国城市民族宗教事务治理研究中心副教授研究方向:民族地区基层政府治理武汉430074族群住房配额制(EthnicHousingQuotas)主要是指为了防止出现族群居住隔离政府利用住房配额对城市或社区的族群比例实行严格限制如果某个城市或社区某一族群居民比例达到政府规定的上限则族际间房产交易或租赁等将会受限由于这一制度具有强制性"同时又被指责限制了少数族群的居住选择权因此仅有少数国家公开使用但另一些国家则较为隐晦或不公开地使用这一政策"[1]如德国政府自20世纪70年代开始就曾积极推行这一政策丹麦、荷兰等北欧国家自20世纪80年代起在难民安置上同样采取这一政策甚至在以自由主义市场经济为主导的美国如纽约的小星城(StarrettCity)也曾实施严格的配额制度[2]新加坡是少有的公开实施这一政策的国家之一尽管自1989年3月实施该政策以来各类评价褒贬不一但在当前我国积极"推动建立各民族互嵌式的社会结构和社区环境"的背景下民族学视野下的"新加坡经验"即族群住房配额制倍受关注[3]本文试图对其政策源起、具体实施及其效果等进行初步探讨以期为我国各民族互嵌式社区建设提供启示一、族群住房配额制与民族互嵌配额制(Quota)作为一项公共政策工具自现代民族国家以降特别是二次世界大战以后被许多国家广泛运用于公共职位录用、公立学校入学、公共住房分配等公共政策之中而且种类繁多:不仅有美国基于种族的公立学校配额制还有西班牙基于性别的公共职位配额制不仅印度有基于种姓的村庄委员会席位配额制2017/06总第44期JOURNALOFETHNOLOGY第八卷47在印度安得拉州还有基于宗教信仰的住房配额制等族群住房配额制兴起于20世纪六七十年代的欧洲大陆当时主要是为了应对外来移民"聚族而居"而滋生的一系列"社会问题"第二次世界大战后特别是自1950年代下半叶开始到1960年代西方国家经历了高速的经济发展然而与之相伴随的是生育率持续下降本国劳动力资源日益干枯引进外国劳工成为必然如传统上族群、宗教较为单一的德国最初大量引进来自意大利、西班牙、希腊的劳工后期扩展到斯洛文尼亚、土耳其等国尽管德国于1973年停止了外国劳工引进项目但外国劳工的家庭成员仍被允许进入德国由于语言文化等各方面的原因这些外来劳工更倾向于聚居于传统的工厂周边的低质住宅区有些甚至是一战前遗留下来的破败小区"聚族而居"的外来新型贫民窟"飞地"大量出现以及由此产生的一系列社会问题引起"主流社会"及其政府的强烈担忧为了避免出现"社会问题"甚至族群冲突当时各国政府开始积极干预特别是欧洲大陆国家强制集中居住派(Ghettoisation)认为族群分散是其文化同化的必要条件外来少数族群在居住空间上的隔离会进一步强化其经济社会上的隔离[4]甚至会对其主体民族及其主流意识形态产生严重威胁而且如果一个多民族国家内部存在广泛的居住空间和社会交往上的族群隔离从而产生诸多单一族群聚居的"飞地"特别是当族群隔离与经济分化叠加在一起时往往容易潜在地导致族群冲突[5]不管是美国历史上严重的黑白隔离居住格局还是如今因移民、难民等自发形成的"聚族而居"飞地各族群相互隔离的居住模式一直都被视为严重的社会问题因而"社会整合"(SocialIntegra~tion)、"去隔离"(Desegregation)成为许多国家促进族群互嵌与国民团结的最重要政策议题而族群住房配额制则是其主要的政策工具之一通过族群住房配额制度将外来移民或难民分散安置可以使其更快融入"主流社会"然而随着族群住房配额制的实施人们对其"社会整合""去隔离"化的效果不断提出质疑有学者认为"聚族而居"的少数族群飞地不仅为其减少社会疏离感提供了心理缓冲地带而且由于其传统的非正式社会网络的存在他们更容易找到工作而不致于滋生更多的社会问题[6]而且越来越多的学者怀疑族群的居住格局或地理分布是否真的对其族群交往具有决定性作用因而作为"社会整合"或"去隔离化"的族群住房配额制度不是有不有效的问题而是需不需要的问题因为一方面科学技术和现代交通的发展大大弱化了人们基于居住空间聚集而形成的社会网络之间的关系研究表明无近亲关系的少数族群社区正在增长[7]另一方面在社会整合或"去隔离化"中族群居住格局可能被过度强调因为学缘关系、业缘关系可能比地缘关系更加关键[4]更何况政府在具体实施族群住房配额制时还存在错误配置的可能性因为政府考虑的是比例限制而这一比例限制本身并不能解决实际生活中的社会整合与社会融入问题另外20世纪六七十年代以来西方国家社会运动风起云涌反歧视、去隔离成为社会运动的重要内容尊重包括少数族群在内的少数人基本权利的主张得到社会广泛认可特别是随着后现代社会的兴起文化一体化让位于文化多样化"尊重多样性"成为一种"政治正确"因此旨在通过族群住房配额制推动社会整合或文化一体化的举措备受批评但是自20世纪冷战结束后全球各地族群冲突、宗教冲突、地区冲突不断不仅发展中国家发达国家自身如英国、加拿大、西班牙甚至卢森堡等都面临着国家共同体危机特别是近年来恐怖主义的兴起重新唤起了西方"主流社会"的记忆在面临大量外来移民和难民安置问题时"政治正确"不断遭到诟病族群住房配额制的正当性与有效性又被重申为了实现社会整合与国民团结族群住房配额制再次被视为良治之策二、族群住房配额制的新加坡实践众所周知新加坡是一个城市国家同时也是一个外来移民较多的国家还是一个多族群国家据统计截止2016年6月新加坡总人口561万其中公民341万人拥有永久居留权居民52万人另有各类外来亲属、留学生及劳工等167万人在其341万公民当中华裔260万人马来裔51万印度裔25万其他约5万人JOURNALOFETHNOLOGY2017/06总第44期第八卷48族群比例一直比较稳定(参见表1)应该说新加坡是一个以华裔为主体的多族群国家族群关系也相对和谐稳定但政府为了重塑"新的空间秩序"为了"让每个街区、每个社区、每个选区和每个新城尽可能成为新加坡族群比例的缩影"①自1989年3月1日开始新加坡公开实施严格的族群住房配额制表1新加坡公民的族群比例(%)2006201120152016华裔76.
476.
276.
276.
1马来裔15.
215.
115.
015.
0印度裔7.
37.
47.
47.
4其他1.
11.
41.
41.
5(资料来源:新加坡统计局2016)(一)新加坡族群住房配额制的历史背景自殖民地时期开始新加坡就是一个族群居住空间分割的地方不同的地区被殖民者分割给不同的族群集中居住殖民政府的市政规划沿新加坡河口两岸展开:河东岸规划为商业区至今仍是新加坡最繁华的金融中心区商业区以西划给华裔居住在华人区域以北则是印度裔小镇河西岸中部规划为政府驻地及其他公共建筑与之比邻的最排涝的地区规划为白人社区白人社区之外则是本土马来人及其他穆斯林住地然而这一初始的族群隔离居住格局规划未能长久维持到1840年富裕的白人商人放弃了拥挤不堪疾病流行市中心地带此后华裔不断涌入马来裔加快内聚与扩散族群杂居与聚居并存此种局面一直持续到1960年代[5]1963年新加坡脱离英国的殖民统治后加入马来西亚联邦然而也正是在加入马来亚联邦的短短两年时间内新加坡爆发了历史上最为严重的族群冲突尽管冲突是由多方面原因造成但当时新加坡住房发展局的住房政策执行也是其主要诱因之一1964年马来裔要求建设单独的聚居社区被新加坡政府拒绝受各种因素的影响在7月穆罕穆德诞辰纪念日马来裔游行演变为冲突同年9月族群冲突再次发生最后新加坡政府与马来西来联邦政府达成妥协新加坡住房发展局同意为新加坡马来裔建2000套公寓但由此引发的不安最终导致新加坡于1965年8月被马来西亚驱逐独立与此同时新加坡政府也深刻意识到族群与宗教的敏感性[8]马来裔特殊住房政策随即被废除为了防止再次出现族群隔离居住格局"先到先得"(First-Come-First-Served)住房政策得以普遍实施同时行政部门针对马来裔暗地实行一项最大限额为20%的住房配额制直到1987年总理首次提及人们才普遍了解但此举对二手房市场并无限制[9]由此直到1989年除了针对马来裔申请新公寓暗地实施的配额限制以外新加坡公房政策一直遵循着"先到先得"规则理论上讲在一个新的城镇任何一个不管属何族群家庭申请住房被分配到某一楼栋的机率都是一样的公寓分配办法主要是靠抽签运气因素是决定性的但是由于公寓的再次出售有一定的居住年限等限制而且华裔、印度裔随着经济状况的好转倾向于以小换大而马来裔一是受制于经济水平二是更基于民族宗教因素即使出高价也更愿意搬入马来裔人口较多的社区与城镇因此二手房市场的自由交易在族群重聚中发挥着重要作用族群隔离居住趋势再次显现在勿洛(Bedok)、金文泰(Clementi)及裕廊岛(Jurong)等地马来裔开始有选择的隔离重聚而市中心则难觅其影[10](P.
68-71)尽管有批评认为政府过于悲观特别是新加坡住房发展局对此反应过度[11]但1964年族群冲突的阴影难除马来裔的重聚引发了政府进一步担忧1989年3月1日开始族群住房配额制开始正式实施总之由于历史上的族群冲突阴影新加坡自建国开始就有意无意地利用公共住房分配来实现族群居住平衡但二手房市场的自由交易突破了原初设想聚族而居的隔离居住仍有强化趋势新加坡政府声称这是为了实现国家长治久安的需要也是一项以较小的代价确保建立一个更加团结一致的新加坡的重要举措正如其当时的国民发展部长所说:"恰当比例的族群混居使我们享受了近20年的族群宽容与和谐如果现在允许族群重聚无异于使新加坡重回1865年前那个布满族群隔离飞地及充满族群冲突的年代"[11]2017/06总第44期JOURNALOFETHNOLOGY第八卷49(二)新加坡族群住房配额制的具体内容新加坡的族群住房配额制主要是指其公民在申请购买、出售或租赁政府公房时不得突破政府规定的族群比例上限其具体规定如下(参见表2):表2新加坡公房族群比例上限EthnicCategory族裔Neighborhood社区(%)Block楼栋(%)NationalPopulation全国人口(%)Chinese华裔848776.
1Malays马来裔222515.
0Indians/Others印度裔及其他10138.
91.
双重配额与一些国家或城市的单一配额制不同新加坡的族群住房配额制是一种基于社区与楼栋的双重配额制也就是说任何一个家庭要申请购买、出售或租赁政府公房既不能突破规定的社区族群比例限制也不能突破规定的楼栋族群比例限制其中华裔在同一社区的比例不得超过84%(同一楼栋不超过87%)马来裔在同一社区的比例不得超过22%(同一楼栋不超过25%)印度裔和其它族群在同一社区的比例不得超过10%(同一楼栋不超过13%)楼栋比例之所以比社区比例上浮3%主要是考虑到在微观层面上族群构成更需要一定的弹性空间这与德国在1975年实施的基于城市与社区的双重配额制类似当时德国政府声称在城市层面因过重的社会服务负担外来族群不能超过总人口的12%在社区层面则另有比例限制[4]2.
上限限制新加坡族群住房配额的分配采取的是上限限制的措施如果一个新的社区或楼栋某一特定的族群申请购买人数已经达到政府规定的上限则不再接受这一族群人员购买而在二手房市场如果某个旧社区或楼栋的某个族群人数已经超过政府设定的上限则其他族群户主在出售其房屋时将会受限只能卖给其他族群的需求者[12]如某个社区或楼栋的华裔过多一个华裔住户可以将其房屋卖给任何一个族群的买住但该社区或楼栋的马来裔、印度裔或其他族群的住户就不能将房子再卖给华裔同样如果某社区的马来裔人口过多超过政府规定的比例限制该社区的华裔、印度裔和其他族群也不能将房子再卖给马来裔(参见表3)3.
增量改革1989年3月1日开始新加坡全面实行族群住房配额制但并非在全国范围内按照配额比例大调整而是存量不动即原有社区或楼栋的族群比例如果有某个族群突破上限并不立即强行要求调整而是只对其房屋出售作出限制事实上由于这项政策限制主要是为了避免出现极端结果因而并没有影响到太多的新加坡居民政府反复强调不管是华裔、马来裔、印度裔还是其他族群都不会要求从现住的公寓中搬出二手房市场统计显示大部分公寓住户的交易在同一族群之间进行受此政策影响的住户当时不到1700户[2]表3配额、买方族裔与卖方族裔关系BindingQuota配额限制BuyerEthnicity买方族裔SellerEthnicity卖方族裔Status允许状态华裔华裔华裔允许非华裔非华裔允许非华裔华裔允许华裔非华裔不允许马来裔马来裔马来裔允许非马来裔非马来裔允许非马来裔成来裔允许马来裔非马来裔不允许印度裔印度裔印度裔允许非印度裔非印度裔允许非印度裔印度裔允许印度裔非印度裔不允许4.
先到先得由于新加坡族群住房配额比例的设定是上限限制而且无论是在社区层面还是楼栋层面都高于该族群在全国人口中所占比例因此具体到某一社区或楼栋而言在申请过程中仍然遵行的是"先到先得"的原则如在某一社区如果马来裔和印度裔已经达到其族群比例上限(22%+12%)则华裔可申请比例只有66%而非84%在楼栋层面亦是如JOURNALOFETHNOLOGY2017/06总第44期第八卷50此另外由于近年来选择居住政府公寓的新加坡永久居民(SingaporePermanentResident)人数持续上涨为了防止在政府公寓出现新的永久居民聚居地及使他们更好地融入新加坡社会新加坡住房发展局对非马来西亚裔永久居民购买公寓实施了一套新的配额制度其社区和楼栋配额比例分别为5%和8%②(三)新加坡族群住房配额制的实施效果对于新加坡的住房政策全球各地赞誉颇多毕竟在如此有限的土地上成功地解决了数百万人的住房问题但对于其族群住房配额制则毁誉参半正如2015年5月新加坡副总理所说尽管这一政策在新加坡不太受欢迎但实践证明它确实是最重要的政策[12]1.
积极作用新加坡尽管是一个城市国家但同时作为一个多民族国家有学者提出"如果要发展成一个内部更加一致、整合更加完美的新加坡社会多元民族政策必须继续新加坡的族群和谐、长治久安甚至其存在与否都依赖于它"[13](P.
14)在我国高永久教授等认为新加坡族群住房配额制以"族群比例"为手段利用转换空间位置弱化族群集体差异强化个体差异培育公民意识智慧地将多民族国家治理中棘手的种族矛盾、族际冲突化解成功地打造了国家认同柔性地实现了民族国家建构的宏大目标[3]首先有助于实现社区族群比例"平衡"实现各民族互嵌如研究表明在勿洛与裕廊岛1988年其马来裔和印度裔分别达到59%和24%大大超出其在新加坡总人口中的比例实施这一政策后到1998年这一比例分别下降到19%和11%[14]其次缩短了各族群之间的社会距离各族群有比例地混居有助于实现从过去各族群间的"背靠背"转向"面对面"从而有助于互相了解和尊重彼此的族群文化差异缓解族群紧张关系在新加坡政府公寓楼下经常可以看到华裔与马来裔同时各办各的婚丧事宜而互不干扰再次有助于构建共同价值观自新加坡建国伊始政府就非常注重共同价值观的培育1991年新加坡政府颁布了共同价值观白皮书白皮书不仅强调"国家至上社会为先""家庭为根社会为本"同时也极力强调"种族和谐宗教宽容"事实上族群住房配额制即是新加坡共同价值观最重要的培育手段Chua(1991)指出新加坡的公共住房不是去政治化的相反是一种相当成功的意识形态手段[15]族群住房配额制不仅作为一项公共政策同时也是作为一项官方意识形态话语对于重构新加坡国民共同价值观起着关键作用2.
消极影响在新加坡族群空间上的隔离一直被视为重要的社会问题而族群住房配额制作为其主要政策工具之一尽管官方声称十分重要同时官方也承认此项政策并不特别受民众欢迎最主要还在于其政策实施存在一定的消极影响首先住房市场扭曲根据Wong(2013)的研究他利用电话薄抽取超过5万个样本然后对其中自2005年4月至2006年8月间的35744笔房产交易进行调查发现平均而言受配额影响华裔的房产交易价格要高于不受配额影响华裔的近5%相反对于受配额影响的马来裔和印度裔而言其房产交易价格要低3%[16]这主要是因为华裔经济状况相对较好人口比例大买家相对较多而马来裔、印度裔本来人口比例相对较少买家也较少因而会造成买卖双方一定比例的不平衡其次社会整合效果并不明显族群配额制旨在打破族群空间隔离构建各民族互嵌式社区与社会结构从而实现社会整合但诸多批评认为此项预期效果并不明显这部分是因为马来裔和华裔这两个新加坡主要族群的宗教信仰不一尽管华裔在宗教上是多样的近年来也有不少加入基督教极少部分转向印度教但几乎没有华裔转向伊斯兰教这也许是因为在新加坡信仰伊斯兰教即意味着成为马来裔因为后者几乎是清一色的信仰伊斯兰教饮食上的差异又使得马来裔与华裔为邻时除了日常简单的问候以外其社会交往仍然是相对隔离的[5]总之新加坡的实践表明在一个多民族国家族群住房配额制有助于提升对新加坡的忠诚度缓解族群间的紧张关系培养良好的邻里关系但同时也表明在一个族群文化差异仍2017/06总第44期JOURNALOFETHNOLOGY第八卷51然十分巨大的社会里此项政策对于族群整合与社会整合其作用仍然相对有限三、新加坡族群住房配额制对我国各民族互嵌式社区建设的启示近年来在我国"推动建立各民族互嵌式的社会结构与社区环境"正成为各级政府促进各民族团结以实现"久久为功"的重大政策举措学术界也进行了积极而热烈的探讨然而不管是居住空间上的互嵌还是深层次文化心理上的互嵌都需要有特定的政策工具来推进新加坡族群住房配额制的实施尽管其实施效果颇有争议但对于当前我国推动建立各族互嵌式社区建设具有重要的启示(一)各民族互嵌式社区建设要以公共住房为主要对象新加坡国土面积小人口密度大自1964年开始新加坡住房发展局(HDB)开始实施"居者有其屋"的政府公寓计划到目前为止超过85%的新加坡公民居住在政府所建的公寓当中而最终目标则是达到90%最后仅10%的公民拥有昂贵的私有产权房屋因此在新加坡国民对政府公寓的依赖是其族群住房配额制得以有效实施的前提因为在住房供应上住房发展局处于相对垄断的地位得以使其能利用住房政策实现各民族互嵌在我国住房供应以市场化为主90%的住房是由市场供应的但近年来随着民族地区城市化及各项保障性住房建设的推进为我国各地方政府推进各民族互嵌式社区建设提供了契机尽管在全国大规模盲目引进族群住房配额制是不合时宜的但在一些民族地区的城市特别是近年来族群居住呈现明显分化的城市也可以尝试在保障性住房申请、二手房产交易上采取一定的族群配额制(二)各民族互嵌式社区建设要以增量改革为策略新加坡族群住房配额制的实施并不涉及全国范围内大规模的存量调整而是以新城建设为契机控制增量新加坡作为一个现代民族国家只有60多年的历史而其族群隔离居住格局很大程度上是由于历史上殖民者"分而治之"政策造成的即便如此由于是设定上限在新加坡受族群住房配额制影响的群体并不大而我国作为一个拥有几千年历史的文明古国"大杂居、小聚居"的族群居住格局并没有根本性变化因此就全国范围来看尤其是在城市并不存在普遍的族群隔离但近年来随着城市化的推进越来越多的少数民族流动人口流入城市自发形成了一些多民族混居社区或少数民族聚居"飞地"在一些民族地区城市如乌鲁木齐等推动各民族互嵌式社区建设较为迫切但不管采取何种政策措施都只宜控制增量而不宜大规模调整存量各民族互嵌式社区建设需要有一个较长时间的累积过程(三)各民族互嵌式社区建设要以科学规划为基础新加坡政府公寓之所以被广泛接受还与其科学规划有关在新加坡政府公寓从新城的规划到公寓楼的设计都相当科学:一是一般新城人口规模不大不会导致人口过度集聚一般控制在20万至25万人之间在其周边配套有商业空间、娱乐设施及轻工业园区二是任何一个新的社区或楼栋都有诸多不同户型可供选译一般有8种类型但最主要的是2居室和3居室的公寓这样做的好处是不仅可以促进族群互嵌而且可以促进阶层互嵌防止出现族群、阶层内聚的叠加三是楼栋与社区预留有充分的公共空间新加坡政府公寓设计有一个最大的优点就是楼栋间连廊的设计与一楼公共空间的预留在新加坡楼栋之间由连廊连接连廊里有各种各样的公共文化设施这为密切各族群间社会交往提供了充足的空间有助于形成社区意识、促进邻里友好[17]另外新加坡政府公寓楼栋的一楼全是架空层是该楼栋最重要的公共空间之一这为各族群在举办婚丧嫁娶等各种富有民族文化礼仪时提供了丰富的公共空间也为马来裔平常稍大规模的宗教生活提供了公共场所从而各族群之间能够互相尊重差异时互不干扰实现族群关系各谐共处而在我国公共住房设计方面旨在为低收入家庭提供的保障性住房往往具有地域上的边缘化和孤岛化规模上的大型化和集中化的空间安置模式[18]因此在此情况下即使采取族群住房配额制也不可能达到新加坡该项政策的实施效果JOURNALOFETHNOLOGY2017/06总第44期第八卷52(四)各民族互嵌式社区建设要秉持一体多元理念在新加坡"族群和谐""宗教宽容"是其最重要的共同价值观之一而族群住房配额制度的设计既是这些共同价值观的体现也是构建、夯实共同价值观的最重要制度之一如族群住房配额制规定如果是跨族群通婚家庭在配额限制方面可以选择夫妻双方任何一方的族群配额这就无形中对于跨族群通婚给予了制度鼓励从而有利于族群交往交流与交融特别是在新加坡族群住房配额制的主要目的是保持族群多元而非族群同化因此从制度设计上其族群住房配额制既非要打散马来裔与印度裔使其同化于华裔而是促进在保持族群多元的基础上促进族群团结打造全新的"新加坡人"我国自古就是一个统一的多民族国家"各民族共同开发了祖国的锦绣河山、广袤疆域共同创造了悠久的中国历史、灿烂的中华文化我国历史演进的这个特点造就了我国各民族在分布上的交错杂居、文化上的兼收并蓄、经济上的相互依存、情感上的相互亲近形成了你中有我、我中有你谁也离不开谁的多元一体格局"[19]因此在我国推动各民族互嵌式社区建设过程中"多元"而非"同化"是其任何一项公共政策的核心(五)各民族互嵌式社区建设需要有完备的政策体系在新加坡族群住房配额制只是其住房政策的一部分也只是其族群多元主义政策的一部分一方面新加坡住房政策中除了族群配额制以外还有一系列鼓励家庭养老、鼓励生育、照顾特殊群体等政策也就是说在新加坡住房政策不但承担有"居者有其屋"的功能还承担了构建新加坡共同价值的重要功能另一方面从新加坡族群多元主义政策除了族群住房配额制以外还有禁止成立单一族群政党、实行"集选区"政策等在新加坡既不允许成立单一族群的族群性政党同时还规定在"集选区(GroupRepresentationConstituency简称GRC)"任何政党组织竞选所提名的议会候选人团队中必须至少有一名少数族群候选人因此对于新加坡而言族群住房配额制只是其构建各民族互嵌式社区和社会结构系列政策之一这一政策的有效实施是以其完备的政策体系为支撑的当前在我国推动各民族互嵌式社区建设不仅需要调整住房政策还需要调整更多的经济社会政策形成政策合力才能发挥积极有效的作用注释:①参见TheStraitsTimes17February1989②一个非马来裔的永久居民(SPR)公屋购买者如果想在二手市场上购买政府公寓必须同时满足族群配额与永久居民配额限制参见新加坡住房发展局网站:http://www.
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收稿日期:2017-08-07责任编辑:许巧云JOURNALOFETHNOLOGY2017/06总第44期第八卷110EthnicHousingQuotaSystem:TheConstructionoftheEthnicInter~embeddedCommunityinSingaporeandItsInspirationsPengQingjun(SchoolofPublicAdministrationSouth~centralMinzuUniversityWuhan430074HubeiChina)JOURNALOFETHNOLOGYVOL.
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07Abstract:Asapublicpolicytoolanethnicquotasystemwaswidelyusedinpublicemploy~mentpublicschoolspublichousingotherpublicorganizationsandevensomelargeprivateenterpri~ses.
IthasitsoriginsinEuropeinthe1960sasaresponsetoaseriesofsocialproblemsresultingfromtheconcentrationofimmigrantsinenclaves.
AftertheWorldWarIIwesterncountriesex~periencedrapideconomicdevelopment.
Howeverthebirthratecontinuedtodeclineandthelaborresourcesofthevariouscountriesworsened.
Simul~taneouslymassesofforeignguestworkersfloodedin.
Duetodifferentlanguagesandculturestheseimmigrantguestworkerslivedtogethernearthefactoriesandmanyethnicenclaveswithdeprivedcommunitiesemergedwhichresultedinaseriesofsocialproblems.
Inordertoavoid"socialprob~lems"or"ethnicconflicts"thegovernmentsstar~tedtoactivelyintervene.
"Socialintegration"and"desegregation"becamethemostimportantpoliciesofmanycountriesinpromotingthe"em~bedded"communitiesofethnicgroupsandtheethnichousingquotasystembecameoneofthemainpolicytools.
Howeversomeconstantlyraisedqueriesre~gardingtheeffectof"Socialintegration"and"desegregation".
Somescholarsbelievedthattheethnicenclavesnotonlyprovidedapsychologicalbufferzoneforreducingsocialalienationbutalsobecauseoftraditionalinformalsocialnetworksmadeiteasierformigrantstofindjobs.
Moreoversomescholarsdoubtedwhetherthelivingpatternorgeographicaldispersalofethnicgroupswasreallycrucialtotheirethniccommunication.
Thereforethecriticalquestioniswhetherornotwereallyneedanethnichousingquotasystem.
WiththeendofthecoldwartherewerenumerousethnicandreligiousconflictsaswellasregionalconflictsallovertheworldnotonlyindevelopingcountriesbutalsoindevelopedcountriessuchastheUKCanadaSpainandLuxemburgandsoon.
Theywereallfacingdifferentkindsofnationalidentitycrises.
Inordertoachievesocialintegrationandnationalunitythelegitimacyoftheethnichousingquotasystemwasreaffirmed.
AsweknowSingaporeisacountryofmanyimmigrantsandisalsoacountryofmultipleeth~nicgroups.
Accordingtostatisticstheproportionofethnicgroupsisrelativelystable.
MoreoveritcanbesaidthatethnicrelationsinSingaporearerelativelyharmonious.
Howeverforthepurposeofreshaping"newspatialrules"andmakingeverystreetcommunityzoneandnewtownbecomeaminiatureoftheethnicproportionsSingaporebe~gantoimplementastrictethnichousingquotasys~temonMarch11989.
SincethecolonialperiodSingaporehasbeensegregatedalongethniclines.
Areaswerestrictlysplitintodifferentethnicgroupsbythecolonists.
SingaporejoinedtheFederationofMalaysiaafteritsindependencefromtheUKin1963.
Howeververyseriousreligiousandethnicconflictbrokeoutinthefollowingtwoyears.
Althoughtheconflictwasduetomanyfactorsthehousingpolicyofthe2017/06总第44期JOURNALOFETHNOLOGY第八卷111HDB(HousingandDevelopmentBoard)wasoneofthemostimportant.
In1964theMalaysre~questedaseparatecommunityinSingaporebutthiswasrejectedbythegovernment.
Thecontinu~oustensionturnedintoaseriousconflictonthean~niversaryofMohammedsbirthdayinJulyandoc~curredagaininSeptember.
FinallytheHDBa~greedtobuild2000apartmentsforSingaporeMa~lays.
AftertheindependenceofSingaporein1965theSingaporegovernmentwasdeeplyawareofthesensitivitiesofethnicityandreligionandspecialMalayhousingpolicywasabolished.
Inor~dertopreventthere~emergenceofethnicresiden~tialsegregationahousingpolicyof"First~Come~First~Serve"waswidelyimplemented.
Atthesametimeanupperlimitof20%housingquotaforMa~layswasadoptedsecretlyalthoughpeoplecouldstillexchangetheirhousesforlivingtogetherinthesecondhandhousingmarket.
Asaresulttheeth~nichousingquotasystemwasofficiallyimplemen~tedbeginningMarch11989.
TheethnichousingquotasysteminSingaporemainlymeansthatwhencitizensapplyforthepur~chasesaleorleaseofgovernmentpublichousestheymaynotbreaktheupperlimitsforethnicgroupsstipulatedbythegovernment.
Itsmaincharacteristicsincludethefollowing:1.
Doublequotas.
Anyfamilyapplyingforthepurchasesaleorleaseofapublichousetheycannotexceedthelimitationoftheethnicratioinacommunityorabuilding.
2.
Upperlimits.
TheallocationofhousingquotasforethnicgroupsinSingaporeissubjecttoupperlimits.
Ifthenumberofaparticularethnicgrouphasreachedtheupperlimitofgovernmentregulationsinanewcommunityorabuildingtheresidencewillnolongeracceptapplicationsfrommembersofthisgroupanymore.
Inthesecond~handhousingmarketifthenumberofacertainethnicgroupinanoldcommunityorbuildinghasexceededtheupperlimitsetbythegovernmentandifothergroupswanttoselltheirhousesthereweresomelimitationsthattheycanonlysellthehousetopeoplefromotherethnicgroups.
3.
Incrementalreform.
SingaporehasfullyimplementedthehousingquotasystemforethnicgroupssinceMarch11989.
Howeveritdidntmakealargeadjustmentwithinthenationalscopeaccordingtothequotaproportion.
Soiftheratioofoneparticularethnicgroupinacertaincommu~nityorbuildinghasexceededtheupperlimittheyarenotforcedtoadjustbutonlyhavesomere~strictionswithregardtosellingtheirhouse.
4.
First~Come~First~Serve.
Theupperlimitofaspecificethnicgroupnomatterifwearetalkingfromthecommunityorbuildinglevelisnormallyhigherthantheproportionoftheirpopulationinthewholecountry.
Therefore"First~Come~First~Served"isstillthemainprincipleintheprocessofapplicationwhenitconcernsaspecificbuildingoracommunity.
ForinstanceiftheMalaysandIn~dianshavereachedtheupperlimit(22%+12%)fortheirethnicgroupinacertaincommunitytheupperlimitoftheChinesecanonlybe66%butnot84%.
Inadditioninresponsetotheincreasenum~berofSPRs(SingaporePermanentResident)liv~inginpublichousingestatestheHDBintroducedanewquotafornon~MalaysianSPRfamiliesforbuyingflats.
ThisistopreventtheappearanceofnewSPRenclaveandhelpthembetterintegrateintoSingaporesociety.
ThequotafortheSPRinacommunityandbuildingare5%and8%respec~tively.
TherearemanypraisesforSingaporeshous~ingpolicyallaroundtheworld.
Howeverwithre~gardtotheethnichousingquotasystemtherehasbeensomecontroversy—andtherearebothposi~tiveeffectandnegativeeffects.
Thepositiveeffectincludesthreeaspects.
Firstofallithelpstorealizethebalanceamongtheethnicgroupsandaccomplishaninternationalmixture.
Secondlythesocialdistancebetweenethnicgroupshasbeenlessened.
Thirdlyithelpstobuildcommonvalues.
Thenegativeeffectcanbeseenintwoaspects.
OneisthedistortionsofJOURNALOFETHNOLOGY2017/06总第44期第八卷112housingmarketandtheotheristhattheeffectofsocialintegrationisnotobvious.
AlthoughtheeffectoftheEthnicHousingQuotaSysteminSingaporeissomewhatcontrover~sialitstillcanserveasaninspirationtoChinaspromotingtheconstructionofinter~embeddedcom~munitiesamongitsownethnicgroups:1)Theconstructionofinter~embeddedcom~munitiesamongethnicgroupsshouldfocusmoreonpublichousing2)Thestrategyofincrementalre~formshouldbeadopted3)Scientificplanningshouldbethebasefortheconstructionofthe"in~ter~embeddedcommunity"4)Theconstructionofinter~embeddedcommunitiesamongethnicgroupsshouldadheretothetheoryof"unityindiversi~ties"and5)Theconstructionofinter~embeddedcommunitiesamongethnicgroupsneedamorecomprehensivepolicysystem.
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276.
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1马来裔15.
215.
115.
015.
0印度裔7.
37.
47.
47.
4其他1.
11.
41.
41.
5(资料来源:新加坡统计局2016)(一)新加坡族群住房配额制的历史背景自殖民地时期开始新加坡就是一个族群居住空间分割的地方不同的地区被殖民者分割给不同的族群集中居住殖民政府的市政规划沿新加坡河口两岸展开:河东岸规划为商业区至今仍是新加坡最繁华的金融中心区商业区以西划给华裔居住在华人区域以北则是印度裔小镇河西岸中部规划为政府驻地及其他公共建筑与之比邻的最排涝的地区规划为白人社区白人社区之外则是本土马来人及其他穆斯林住地然而这一初始的族群隔离居住格局规划未能长久维持到1840年富裕的白人商人放弃了拥挤不堪疾病流行市中心地带此后华裔不断涌入马来裔加快内聚与扩散族群杂居与聚居并存此种局面一直持续到1960年代[5]1963年新加坡脱离英国的殖民统治后加入马来西亚联邦然而也正是在加入马来亚联邦的短短两年时间内新加坡爆发了历史上最为严重的族群冲突尽管冲突是由多方面原因造成但当时新加坡住房发展局的住房政策执行也是其主要诱因之一1964年马来裔要求建设单独的聚居社区被新加坡政府拒绝受各种因素的影响在7月穆罕穆德诞辰纪念日马来裔游行演变为冲突同年9月族群冲突再次发生最后新加坡政府与马来西来联邦政府达成妥协新加坡住房发展局同意为新加坡马来裔建2000套公寓但由此引发的不安最终导致新加坡于1965年8月被马来西亚驱逐独立与此同时新加坡政府也深刻意识到族群与宗教的敏感性[8]马来裔特殊住房政策随即被废除为了防止再次出现族群隔离居住格局"先到先得"(First-Come-First-Served)住房政策得以普遍实施同时行政部门针对马来裔暗地实行一项最大限额为20%的住房配额制直到1987年总理首次提及人们才普遍了解但此举对二手房市场并无限制[9]由此直到1989年除了针对马来裔申请新公寓暗地实施的配额限制以外新加坡公房政策一直遵循着"先到先得"规则理论上讲在一个新的城镇任何一个不管属何族群家庭申请住房被分配到某一楼栋的机率都是一样的公寓分配办法主要是靠抽签运气因素是决定性的但是由于公寓的再次出售有一定的居住年限等限制而且华裔、印度裔随着经济状况的好转倾向于以小换大而马来裔一是受制于经济水平二是更基于民族宗教因素即使出高价也更愿意搬入马来裔人口较多的社区与城镇因此二手房市场的自由交易在族群重聚中发挥着重要作用族群隔离居住趋势再次显现在勿洛(Bedok)、金文泰(Clementi)及裕廊岛(Jurong)等地马来裔开始有选择的隔离重聚而市中心则难觅其影[10](P.
68-71)尽管有批评认为政府过于悲观特别是新加坡住房发展局对此反应过度[11]但1964年族群冲突的阴影难除马来裔的重聚引发了政府进一步担忧1989年3月1日开始族群住房配额制开始正式实施总之由于历史上的族群冲突阴影新加坡自建国开始就有意无意地利用公共住房分配来实现族群居住平衡但二手房市场的自由交易突破了原初设想聚族而居的隔离居住仍有强化趋势新加坡政府声称这是为了实现国家长治久安的需要也是一项以较小的代价确保建立一个更加团结一致的新加坡的重要举措正如其当时的国民发展部长所说:"恰当比例的族群混居使我们享受了近20年的族群宽容与和谐如果现在允许族群重聚无异于使新加坡重回1865年前那个布满族群隔离飞地及充满族群冲突的年代"[11]2017/06总第44期JOURNALOFETHNOLOGY第八卷49(二)新加坡族群住房配额制的具体内容新加坡的族群住房配额制主要是指其公民在申请购买、出售或租赁政府公房时不得突破政府规定的族群比例上限其具体规定如下(参见表2):表2新加坡公房族群比例上限EthnicCategory族裔Neighborhood社区(%)Block楼栋(%)NationalPopulation全国人口(%)Chinese华裔848776.
1Malays马来裔222515.
0Indians/Others印度裔及其他10138.
91.
双重配额与一些国家或城市的单一配额制不同新加坡的族群住房配额制是一种基于社区与楼栋的双重配额制也就是说任何一个家庭要申请购买、出售或租赁政府公房既不能突破规定的社区族群比例限制也不能突破规定的楼栋族群比例限制其中华裔在同一社区的比例不得超过84%(同一楼栋不超过87%)马来裔在同一社区的比例不得超过22%(同一楼栋不超过25%)印度裔和其它族群在同一社区的比例不得超过10%(同一楼栋不超过13%)楼栋比例之所以比社区比例上浮3%主要是考虑到在微观层面上族群构成更需要一定的弹性空间这与德国在1975年实施的基于城市与社区的双重配额制类似当时德国政府声称在城市层面因过重的社会服务负担外来族群不能超过总人口的12%在社区层面则另有比例限制[4]2.
上限限制新加坡族群住房配额的分配采取的是上限限制的措施如果一个新的社区或楼栋某一特定的族群申请购买人数已经达到政府规定的上限则不再接受这一族群人员购买而在二手房市场如果某个旧社区或楼栋的某个族群人数已经超过政府设定的上限则其他族群户主在出售其房屋时将会受限只能卖给其他族群的需求者[12]如某个社区或楼栋的华裔过多一个华裔住户可以将其房屋卖给任何一个族群的买住但该社区或楼栋的马来裔、印度裔或其他族群的住户就不能将房子再卖给华裔同样如果某社区的马来裔人口过多超过政府规定的比例限制该社区的华裔、印度裔和其他族群也不能将房子再卖给马来裔(参见表3)3.
增量改革1989年3月1日开始新加坡全面实行族群住房配额制但并非在全国范围内按照配额比例大调整而是存量不动即原有社区或楼栋的族群比例如果有某个族群突破上限并不立即强行要求调整而是只对其房屋出售作出限制事实上由于这项政策限制主要是为了避免出现极端结果因而并没有影响到太多的新加坡居民政府反复强调不管是华裔、马来裔、印度裔还是其他族群都不会要求从现住的公寓中搬出二手房市场统计显示大部分公寓住户的交易在同一族群之间进行受此政策影响的住户当时不到1700户[2]表3配额、买方族裔与卖方族裔关系BindingQuota配额限制BuyerEthnicity买方族裔SellerEthnicity卖方族裔Status允许状态华裔华裔华裔允许非华裔非华裔允许非华裔华裔允许华裔非华裔不允许马来裔马来裔马来裔允许非马来裔非马来裔允许非马来裔成来裔允许马来裔非马来裔不允许印度裔印度裔印度裔允许非印度裔非印度裔允许非印度裔印度裔允许印度裔非印度裔不允许4.
先到先得由于新加坡族群住房配额比例的设定是上限限制而且无论是在社区层面还是楼栋层面都高于该族群在全国人口中所占比例因此具体到某一社区或楼栋而言在申请过程中仍然遵行的是"先到先得"的原则如在某一社区如果马来裔和印度裔已经达到其族群比例上限(22%+12%)则华裔可申请比例只有66%而非84%在楼栋层面亦是如JOURNALOFETHNOLOGY2017/06总第44期第八卷50此另外由于近年来选择居住政府公寓的新加坡永久居民(SingaporePermanentResident)人数持续上涨为了防止在政府公寓出现新的永久居民聚居地及使他们更好地融入新加坡社会新加坡住房发展局对非马来西亚裔永久居民购买公寓实施了一套新的配额制度其社区和楼栋配额比例分别为5%和8%②(三)新加坡族群住房配额制的实施效果对于新加坡的住房政策全球各地赞誉颇多毕竟在如此有限的土地上成功地解决了数百万人的住房问题但对于其族群住房配额制则毁誉参半正如2015年5月新加坡副总理所说尽管这一政策在新加坡不太受欢迎但实践证明它确实是最重要的政策[12]1.
积极作用新加坡尽管是一个城市国家但同时作为一个多民族国家有学者提出"如果要发展成一个内部更加一致、整合更加完美的新加坡社会多元民族政策必须继续新加坡的族群和谐、长治久安甚至其存在与否都依赖于它"[13](P.
14)在我国高永久教授等认为新加坡族群住房配额制以"族群比例"为手段利用转换空间位置弱化族群集体差异强化个体差异培育公民意识智慧地将多民族国家治理中棘手的种族矛盾、族际冲突化解成功地打造了国家认同柔性地实现了民族国家建构的宏大目标[3]首先有助于实现社区族群比例"平衡"实现各民族互嵌如研究表明在勿洛与裕廊岛1988年其马来裔和印度裔分别达到59%和24%大大超出其在新加坡总人口中的比例实施这一政策后到1998年这一比例分别下降到19%和11%[14]其次缩短了各族群之间的社会距离各族群有比例地混居有助于实现从过去各族群间的"背靠背"转向"面对面"从而有助于互相了解和尊重彼此的族群文化差异缓解族群紧张关系在新加坡政府公寓楼下经常可以看到华裔与马来裔同时各办各的婚丧事宜而互不干扰再次有助于构建共同价值观自新加坡建国伊始政府就非常注重共同价值观的培育1991年新加坡政府颁布了共同价值观白皮书白皮书不仅强调"国家至上社会为先""家庭为根社会为本"同时也极力强调"种族和谐宗教宽容"事实上族群住房配额制即是新加坡共同价值观最重要的培育手段Chua(1991)指出新加坡的公共住房不是去政治化的相反是一种相当成功的意识形态手段[15]族群住房配额制不仅作为一项公共政策同时也是作为一项官方意识形态话语对于重构新加坡国民共同价值观起着关键作用2.
消极影响在新加坡族群空间上的隔离一直被视为重要的社会问题而族群住房配额制作为其主要政策工具之一尽管官方声称十分重要同时官方也承认此项政策并不特别受民众欢迎最主要还在于其政策实施存在一定的消极影响首先住房市场扭曲根据Wong(2013)的研究他利用电话薄抽取超过5万个样本然后对其中自2005年4月至2006年8月间的35744笔房产交易进行调查发现平均而言受配额影响华裔的房产交易价格要高于不受配额影响华裔的近5%相反对于受配额影响的马来裔和印度裔而言其房产交易价格要低3%[16]这主要是因为华裔经济状况相对较好人口比例大买家相对较多而马来裔、印度裔本来人口比例相对较少买家也较少因而会造成买卖双方一定比例的不平衡其次社会整合效果并不明显族群配额制旨在打破族群空间隔离构建各民族互嵌式社区与社会结构从而实现社会整合但诸多批评认为此项预期效果并不明显这部分是因为马来裔和华裔这两个新加坡主要族群的宗教信仰不一尽管华裔在宗教上是多样的近年来也有不少加入基督教极少部分转向印度教但几乎没有华裔转向伊斯兰教这也许是因为在新加坡信仰伊斯兰教即意味着成为马来裔因为后者几乎是清一色的信仰伊斯兰教饮食上的差异又使得马来裔与华裔为邻时除了日常简单的问候以外其社会交往仍然是相对隔离的[5]总之新加坡的实践表明在一个多民族国家族群住房配额制有助于提升对新加坡的忠诚度缓解族群间的紧张关系培养良好的邻里关系但同时也表明在一个族群文化差异仍2017/06总第44期JOURNALOFETHNOLOGY第八卷51然十分巨大的社会里此项政策对于族群整合与社会整合其作用仍然相对有限三、新加坡族群住房配额制对我国各民族互嵌式社区建设的启示近年来在我国"推动建立各民族互嵌式的社会结构与社区环境"正成为各级政府促进各民族团结以实现"久久为功"的重大政策举措学术界也进行了积极而热烈的探讨然而不管是居住空间上的互嵌还是深层次文化心理上的互嵌都需要有特定的政策工具来推进新加坡族群住房配额制的实施尽管其实施效果颇有争议但对于当前我国推动建立各族互嵌式社区建设具有重要的启示(一)各民族互嵌式社区建设要以公共住房为主要对象新加坡国土面积小人口密度大自1964年开始新加坡住房发展局(HDB)开始实施"居者有其屋"的政府公寓计划到目前为止超过85%的新加坡公民居住在政府所建的公寓当中而最终目标则是达到90%最后仅10%的公民拥有昂贵的私有产权房屋因此在新加坡国民对政府公寓的依赖是其族群住房配额制得以有效实施的前提因为在住房供应上住房发展局处于相对垄断的地位得以使其能利用住房政策实现各民族互嵌在我国住房供应以市场化为主90%的住房是由市场供应的但近年来随着民族地区城市化及各项保障性住房建设的推进为我国各地方政府推进各民族互嵌式社区建设提供了契机尽管在全国大规模盲目引进族群住房配额制是不合时宜的但在一些民族地区的城市特别是近年来族群居住呈现明显分化的城市也可以尝试在保障性住房申请、二手房产交易上采取一定的族群配额制(二)各民族互嵌式社区建设要以增量改革为策略新加坡族群住房配额制的实施并不涉及全国范围内大规模的存量调整而是以新城建设为契机控制增量新加坡作为一个现代民族国家只有60多年的历史而其族群隔离居住格局很大程度上是由于历史上殖民者"分而治之"政策造成的即便如此由于是设定上限在新加坡受族群住房配额制影响的群体并不大而我国作为一个拥有几千年历史的文明古国"大杂居、小聚居"的族群居住格局并没有根本性变化因此就全国范围来看尤其是在城市并不存在普遍的族群隔离但近年来随着城市化的推进越来越多的少数民族流动人口流入城市自发形成了一些多民族混居社区或少数民族聚居"飞地"在一些民族地区城市如乌鲁木齐等推动各民族互嵌式社区建设较为迫切但不管采取何种政策措施都只宜控制增量而不宜大规模调整存量各民族互嵌式社区建设需要有一个较长时间的累积过程(三)各民族互嵌式社区建设要以科学规划为基础新加坡政府公寓之所以被广泛接受还与其科学规划有关在新加坡政府公寓从新城的规划到公寓楼的设计都相当科学:一是一般新城人口规模不大不会导致人口过度集聚一般控制在20万至25万人之间在其周边配套有商业空间、娱乐设施及轻工业园区二是任何一个新的社区或楼栋都有诸多不同户型可供选译一般有8种类型但最主要的是2居室和3居室的公寓这样做的好处是不仅可以促进族群互嵌而且可以促进阶层互嵌防止出现族群、阶层内聚的叠加三是楼栋与社区预留有充分的公共空间新加坡政府公寓设计有一个最大的优点就是楼栋间连廊的设计与一楼公共空间的预留在新加坡楼栋之间由连廊连接连廊里有各种各样的公共文化设施这为密切各族群间社会交往提供了充足的空间有助于形成社区意识、促进邻里友好[17]另外新加坡政府公寓楼栋的一楼全是架空层是该楼栋最重要的公共空间之一这为各族群在举办婚丧嫁娶等各种富有民族文化礼仪时提供了丰富的公共空间也为马来裔平常稍大规模的宗教生活提供了公共场所从而各族群之间能够互相尊重差异时互不干扰实现族群关系各谐共处而在我国公共住房设计方面旨在为低收入家庭提供的保障性住房往往具有地域上的边缘化和孤岛化规模上的大型化和集中化的空间安置模式[18]因此在此情况下即使采取族群住房配额制也不可能达到新加坡该项政策的实施效果JOURNALOFETHNOLOGY2017/06总第44期第八卷52(四)各民族互嵌式社区建设要秉持一体多元理念在新加坡"族群和谐""宗教宽容"是其最重要的共同价值观之一而族群住房配额制度的设计既是这些共同价值观的体现也是构建、夯实共同价值观的最重要制度之一如族群住房配额制规定如果是跨族群通婚家庭在配额限制方面可以选择夫妻双方任何一方的族群配额这就无形中对于跨族群通婚给予了制度鼓励从而有利于族群交往交流与交融特别是在新加坡族群住房配额制的主要目的是保持族群多元而非族群同化因此从制度设计上其族群住房配额制既非要打散马来裔与印度裔使其同化于华裔而是促进在保持族群多元的基础上促进族群团结打造全新的"新加坡人"我国自古就是一个统一的多民族国家"各民族共同开发了祖国的锦绣河山、广袤疆域共同创造了悠久的中国历史、灿烂的中华文化我国历史演进的这个特点造就了我国各民族在分布上的交错杂居、文化上的兼收并蓄、经济上的相互依存、情感上的相互亲近形成了你中有我、我中有你谁也离不开谁的多元一体格局"[19]因此在我国推动各民族互嵌式社区建设过程中"多元"而非"同化"是其任何一项公共政策的核心(五)各民族互嵌式社区建设需要有完备的政策体系在新加坡族群住房配额制只是其住房政策的一部分也只是其族群多元主义政策的一部分一方面新加坡住房政策中除了族群配额制以外还有一系列鼓励家庭养老、鼓励生育、照顾特殊群体等政策也就是说在新加坡住房政策不但承担有"居者有其屋"的功能还承担了构建新加坡共同价值的重要功能另一方面从新加坡族群多元主义政策除了族群住房配额制以外还有禁止成立单一族群政党、实行"集选区"政策等在新加坡既不允许成立单一族群的族群性政党同时还规定在"集选区(GroupRepresentationConstituency简称GRC)"任何政党组织竞选所提名的议会候选人团队中必须至少有一名少数族群候选人因此对于新加坡而言族群住房配额制只是其构建各民族互嵌式社区和社会结构系列政策之一这一政策的有效实施是以其完备的政策体系为支撑的当前在我国推动各民族互嵌式社区建设不仅需要调整住房政策还需要调整更多的经济社会政策形成政策合力才能发挥积极有效的作用注释:①参见TheStraitsTimes17February1989②一个非马来裔的永久居民(SPR)公屋购买者如果想在二手市场上购买政府公寓必须同时满足族群配额与永久居民配额限制参见新加坡住房发展局网站:http://www.
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人民日报2014-09-30.
收稿日期:2017-08-07责任编辑:许巧云JOURNALOFETHNOLOGY2017/06总第44期第八卷110EthnicHousingQuotaSystem:TheConstructionoftheEthnicInter~embeddedCommunityinSingaporeandItsInspirationsPengQingjun(SchoolofPublicAdministrationSouth~centralMinzuUniversityWuhan430074HubeiChina)JOURNALOFETHNOLOGYVOL.
8NO.
646-532017(CN51-1731/CinChinese)DOI:10.
3969/j.
issn.
1674-9391.
2017.
06.
07Abstract:Asapublicpolicytoolanethnicquotasystemwaswidelyusedinpublicemploy~mentpublicschoolspublichousingotherpublicorganizationsandevensomelargeprivateenterpri~ses.
IthasitsoriginsinEuropeinthe1960sasaresponsetoaseriesofsocialproblemsresultingfromtheconcentrationofimmigrantsinenclaves.
AftertheWorldWarIIwesterncountriesex~periencedrapideconomicdevelopment.
Howeverthebirthratecontinuedtodeclineandthelaborresourcesofthevariouscountriesworsened.
Simul~taneouslymassesofforeignguestworkersfloodedin.
Duetodifferentlanguagesandculturestheseimmigrantguestworkerslivedtogethernearthefactoriesandmanyethnicenclaveswithdeprivedcommunitiesemergedwhichresultedinaseriesofsocialproblems.
Inordertoavoid"socialprob~lems"or"ethnicconflicts"thegovernmentsstar~tedtoactivelyintervene.
"Socialintegration"and"desegregation"becamethemostimportantpoliciesofmanycountriesinpromotingthe"em~bedded"communitiesofethnicgroupsandtheethnichousingquotasystembecameoneofthemainpolicytools.
Howeversomeconstantlyraisedqueriesre~gardingtheeffectof"Socialintegration"and"desegregation".
Somescholarsbelievedthattheethnicenclavesnotonlyprovidedapsychologicalbufferzoneforreducingsocialalienationbutalsobecauseoftraditionalinformalsocialnetworksmadeiteasierformigrantstofindjobs.
Moreoversomescholarsdoubtedwhetherthelivingpatternorgeographicaldispersalofethnicgroupswasreallycrucialtotheirethniccommunication.
Thereforethecriticalquestioniswhetherornotwereallyneedanethnichousingquotasystem.
WiththeendofthecoldwartherewerenumerousethnicandreligiousconflictsaswellasregionalconflictsallovertheworldnotonlyindevelopingcountriesbutalsoindevelopedcountriessuchastheUKCanadaSpainandLuxemburgandsoon.
Theywereallfacingdifferentkindsofnationalidentitycrises.
Inordertoachievesocialintegrationandnationalunitythelegitimacyoftheethnichousingquotasystemwasreaffirmed.
AsweknowSingaporeisacountryofmanyimmigrantsandisalsoacountryofmultipleeth~nicgroups.
Accordingtostatisticstheproportionofethnicgroupsisrelativelystable.
MoreoveritcanbesaidthatethnicrelationsinSingaporearerelativelyharmonious.
Howeverforthepurposeofreshaping"newspatialrules"andmakingeverystreetcommunityzoneandnewtownbecomeaminiatureoftheethnicproportionsSingaporebe~gantoimplementastrictethnichousingquotasys~temonMarch11989.
SincethecolonialperiodSingaporehasbeensegregatedalongethniclines.
Areaswerestrictlysplitintodifferentethnicgroupsbythecolonists.
SingaporejoinedtheFederationofMalaysiaafteritsindependencefromtheUKin1963.
Howeververyseriousreligiousandethnicconflictbrokeoutinthefollowingtwoyears.
Althoughtheconflictwasduetomanyfactorsthehousingpolicyofthe2017/06总第44期JOURNALOFETHNOLOGY第八卷111HDB(HousingandDevelopmentBoard)wasoneofthemostimportant.
In1964theMalaysre~questedaseparatecommunityinSingaporebutthiswasrejectedbythegovernment.
Thecontinu~oustensionturnedintoaseriousconflictonthean~niversaryofMohammedsbirthdayinJulyandoc~curredagaininSeptember.
FinallytheHDBa~greedtobuild2000apartmentsforSingaporeMa~lays.
AftertheindependenceofSingaporein1965theSingaporegovernmentwasdeeplyawareofthesensitivitiesofethnicityandreligionandspecialMalayhousingpolicywasabolished.
Inor~dertopreventthere~emergenceofethnicresiden~tialsegregationahousingpolicyof"First~Come~First~Serve"waswidelyimplemented.
Atthesametimeanupperlimitof20%housingquotaforMa~layswasadoptedsecretlyalthoughpeoplecouldstillexchangetheirhousesforlivingtogetherinthesecondhandhousingmarket.
Asaresulttheeth~nichousingquotasystemwasofficiallyimplemen~tedbeginningMarch11989.
TheethnichousingquotasysteminSingaporemainlymeansthatwhencitizensapplyforthepur~chasesaleorleaseofgovernmentpublichousestheymaynotbreaktheupperlimitsforethnicgroupsstipulatedbythegovernment.
Itsmaincharacteristicsincludethefollowing:1.
Doublequotas.
Anyfamilyapplyingforthepurchasesaleorleaseofapublichousetheycannotexceedthelimitationoftheethnicratioinacommunityorabuilding.
2.
Upperlimits.
TheallocationofhousingquotasforethnicgroupsinSingaporeissubjecttoupperlimits.
Ifthenumberofaparticularethnicgrouphasreachedtheupperlimitofgovernmentregulationsinanewcommunityorabuildingtheresidencewillnolongeracceptapplicationsfrommembersofthisgroupanymore.
Inthesecond~handhousingmarketifthenumberofacertainethnicgroupinanoldcommunityorbuildinghasexceededtheupperlimitsetbythegovernmentandifothergroupswanttoselltheirhousesthereweresomelimitationsthattheycanonlysellthehousetopeoplefromotherethnicgroups.
3.
Incrementalreform.
SingaporehasfullyimplementedthehousingquotasystemforethnicgroupssinceMarch11989.
Howeveritdidntmakealargeadjustmentwithinthenationalscopeaccordingtothequotaproportion.
Soiftheratioofoneparticularethnicgroupinacertaincommu~nityorbuildinghasexceededtheupperlimittheyarenotforcedtoadjustbutonlyhavesomere~strictionswithregardtosellingtheirhouse.
4.
First~Come~First~Serve.
Theupperlimitofaspecificethnicgroupnomatterifwearetalkingfromthecommunityorbuildinglevelisnormallyhigherthantheproportionoftheirpopulationinthewholecountry.
Therefore"First~Come~First~Served"isstillthemainprincipleintheprocessofapplicationwhenitconcernsaspecificbuildingoracommunity.
ForinstanceiftheMalaysandIn~dianshavereachedtheupperlimit(22%+12%)fortheirethnicgroupinacertaincommunitytheupperlimitoftheChinesecanonlybe66%butnot84%.
Inadditioninresponsetotheincreasenum~berofSPRs(SingaporePermanentResident)liv~inginpublichousingestatestheHDBintroducedanewquotafornon~MalaysianSPRfamiliesforbuyingflats.
ThisistopreventtheappearanceofnewSPRenclaveandhelpthembetterintegrateintoSingaporesociety.
ThequotafortheSPRinacommunityandbuildingare5%and8%respec~tively.
TherearemanypraisesforSingaporeshous~ingpolicyallaroundtheworld.
Howeverwithre~gardtotheethnichousingquotasystemtherehasbeensomecontroversy—andtherearebothposi~tiveeffectandnegativeeffects.
Thepositiveeffectincludesthreeaspects.
Firstofallithelpstorealizethebalanceamongtheethnicgroupsandaccomplishaninternationalmixture.
Secondlythesocialdistancebetweenethnicgroupshasbeenlessened.
Thirdlyithelpstobuildcommonvalues.
Thenegativeeffectcanbeseenintwoaspects.
OneisthedistortionsofJOURNALOFETHNOLOGY2017/06总第44期第八卷112housingmarketandtheotheristhattheeffectofsocialintegrationisnotobvious.
AlthoughtheeffectoftheEthnicHousingQuotaSysteminSingaporeissomewhatcontrover~sialitstillcanserveasaninspirationtoChinaspromotingtheconstructionofinter~embeddedcom~munitiesamongitsownethnicgroups:1)Theconstructionofinter~embeddedcom~munitiesamongethnicgroupsshouldfocusmoreonpublichousing2)Thestrategyofincrementalre~formshouldbeadopted3)Scientificplanningshouldbethebasefortheconstructionofthe"in~ter~embeddedcommunity"4)Theconstructionofinter~embeddedcommunitiesamongethnicgroupsshouldadheretothetheoryof"unityindiversi~ties"and5)Theconstructionofinter~embeddedcommunitiesamongethnicgroupsneedamorecomprehensivepolicysystem.
KeyWords:EthnichousingquotasystemInter~embeddedCommunitySingaporeReferences:AnitaI.
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